社会性、经济性应兼顾　 ——从环境法的立法目的看环境公共利益内涵

　　◆王明远

　　所谓法的基本目的，是指制定、实施某种法律所要达到的主要目标、实现的主要结果或保护的主要利益，通常决定着立法的指导思想、调整方向以及调整手段。不同的法律部门以及处于不同发展阶段的同一法律部门，其基本目的或本位往往不同。

　　一般说来，法律的重要特征之一在于其以人与人之间的权利义务关系为调整机制。而“权利”在本质上乃是得到法律确认并由法律之力保障其实现的特定利益。由此可以说，法律具有调节人与人之间利益关系的作用，其中包括对私人利益与公共利益之间关系的调节。

　　意识总是能动地反作用于物质世界。因此人们的法律意识，包括人们关于私人利益与公共利益之间关系的认识，便构成了法律调节的重要前提。在个体理性与集体理性、私人利益与公共利益均会“自动”一致的情况下，法律应以对自发性个体理性行为、私人利益的充分维护为己任，即实行“权利本位”，这实际上也会自动构成对集体理性、公共利益的维护；而在个体理性与集体理性、私人利益与公共利益不可能“自动”一致的情况下，法律应通过政府等“引导之手”，加强对自发性个体理性行为、私人利益的干预、矫正，使之最大限度地符合集体理性、公共利益，即实行“社会本位”。

　　从近现代法律发展的历史来看，在自由竞争的资本主义阶段，人们普遍认为，基于市场这只“看不见的手”的自发调节，私人利益与社会利益是完全一致的，追求私人利益的结果会自动地增进公共利益，带来整个社会的繁荣。在这种认识的支配下，法律必然是以保护私人利益为基本目标，公共权力的行使仅以维护国家安全和公共秩序为限，不主动干预社会经济生活。传统民法权利本位、传统行政法权力本位即植根于此。

　　但看不见的手有时会引导经济走上错误的道路。到了19世纪末，资本主义进入了垄断阶段，市场垄断、经济危机、失业、工业事故、环境污染等一系列严重的经济与社会问题的出现，打破了“看不见的手”万能以及追求私人利益会自动增进公共利益的神话，使人们意识到私人利益与公共利益并非总是统一的，而是既有相互一致的一面，也有相互冲突的一面。在私人利益与公共利益不一致的领域，需要从公共利益出发建立新的法律秩序，由政府对不利于公共利益的个人活动和私人利益进行适当限制、矫正。对此，经济学家们也普遍认为，市场失灵会导致生产和消费的无效率，从而可以存在着政府治疗这些疾病的职能。

　　在此情势下，为了维护公共利益，各国纷纷将国家干预经济理论奉为官方经济学，加强对市场经济的宏观调控，以政府这只“看得见的手”矫正市场自身固有的缺陷、不足和失灵。同时，政府也开始主动对社会非经济领域进行干预和保护。这种状况在法律上则表现为国家公权力主动介入私领域，加强对私法关系的监督、干预。这不仅导致权利本位的近代民法转变为社会本位的现代民法，而且导致经济法、社会法和污染控制法等新型法律以公法的性质和面目在民法的外部出现。

　　对于上述法律变化趋势，有学者做了如下概括:在承认并保障个人权利之不可侵性、权利行使之自由性的前提下，以经济法、社会法、环境法等公法措施适当限制权利之不可侵性，以民法上的诚实信用原则、公序良俗原则和禁止权利滥用原则限制权利行使之自由性，可以较好地协调私人个体权益与公共利益之间的关系，也是当今法治国家的通行做法。

　　实际上，公共利益既不是私人利益的简单相加，也不等同于国家(政府)利益，而是建立在对私人利益、国家利益都加以适当矫正、限制基础上的社会上占绝对地位的大多数人的集体利益、共同利益，且往往属于内容广泛、层次多样的“复合性利益”。过去公共利益以经济公益为重点，而目前的需求已趋向多重化，其争执内容不仅表现为不同性质的需求如经济利益、社会利益或环境利益等，而且可能表现为同一性质利益中的不同选择。

　　在市场经济条件下，经济法的调整对象是政府以社会公共管理者的身份实施经济管理时所发生的具有社会公共性的经济管理关系。这种社会公共经济管理是以承认并维护企业等市场主体的独立地位、经济自由为前提的，既不代替企业的经营决策，也不取代市场机制，而是在市场机制的基础上，着眼于社会整体，在企业外部进行适当干预，从而既可保持企业的充分活力，又可维护经济上的公共利益。而社会法则通过确认和规范政府在市场完全失灵的领域进行保护性控制，为社会提供非经济形态、非市场化的公共利益，如公共健康与安全保障利益等。污染控制法所对应的政府控制污染的重要内容，就是对所有权行使过程以及经济盲目发展所造成的环境污染进行适当干预和矫正，促使人类社会走上可持续发展之路，其所维护的环境公共利益既包括今世后代人的生命健康等非经济形态的公共利益，又包括经济上的公共利益。

　　著名环境法学家金瑞林教授基于对世界各国环境法的概括和比较分析，从理论上将环境法的目的分为两种:“目的一元论”是指环境法以“保护人群健康”为唯一的最终目的，而“目的二元论”是指以“保护人群健康，保障经济社会持续发展”为最终目的。其中，“目的一元论”是建立在环境污染情势危急和将环境保护(以保护人体健康)与经济发展对立起来这一现实与思想基础之上的，充分强调了环境法所具有的社会控制或保护性控制的社会职能，强调了环境法所追求的保护生命健康等非经济性的环境利益，凸显了其社会法性质的一面；而“目的二元论”则是建立在承认环境与发展既相互制约又相互依存这一思想基础之上，强调在优先保护人体健康的前提下，兼顾持续的经济发展利益，在强调环境法承担的社会保护职能、追求的非经济性公共利益及其社会法本质的同时，也合理顾及其经济职能、经济性公共利益与经济法本质的一面。

　　总之，经济法、社会法、污染控制法分别是以维护经济公益、社会公益、环境公益为目标的“社会本位法”，其中环境公益又可进一步分为社会性环境公益和经济性环境公益，属复合性利益。具体到《清洁生产法》而言，由于它在总体上相当于污染控制法与经济法之间的交叉领域，本质上乃是工业污染预防法、环境经济法，因而理所当然属于以维护环境公益与经济公益为己任的“社会本位法”。具体说来，《清洁生产法》所维护的公共利益乃是建立在尊重和体现生态规律、经济规律和社会规律的共同要求之上的，是环境利益、经济利益与社会利益的有机统一体，属于多类型、多层次的复合性公益，而非单一性公益。

　　(作者单位:清华大学环境资源能源法研究中心)