城中村改造应吸引居民参与

　　专家在第二届中国城市发展与土地政策国际研讨会上为深圳城中村改造支招

　　城中村改造应吸引居民参与

　　由美国林肯土地政策研究院和北京大学深圳研究生院联合主办的第二届中国城市发展与土地政策国际研讨会昨日在深闭幕。会上，专家们就深圳市民颇为关注的城中村改造问

题各抒己见，其中一部分一线专家从实践调研中得出的精粹观点，尽管是一家之言，或可作为深圳近期正如火如荼进行中的城中村（旧城）改造计划的借鉴。北京大学深圳研究生院李贵才：

　　区政府应扮演主角

　　如果说当日城中村问题产生的根源是城乡土地二元管理体制，那么今天城中村发展失控的根源则来自城市政府管理的缺位，主要是组织管理体制的不完善。这其中，塑造一支能力与权利相符的组织机构，全面负责城中村管理和整治工作，是完善政府组织管理体制的关键。

　　从深圳的经验教训来看，这一角色应由区政府扮演。这样既可弥补市政府由于管理目标宏观且繁杂而带来的疏漏，又能避免街道办事处（居委会）或村集体经济只考虑“一己之利”而不顾大局；既能满足城市规划对城中村建设的刚性要求，又能满足原城中村改造建设的弹性要求。

　　区政府掌握的城中村管理权，不仅包括执行权，还应包括土地和规划的审批管理权。这是因为，区政府在进行城中村改造的协调和谈判过程中，首先面对的是原村民及集体利益诉求问题，具体细节就是拆赔以及其他建设资金问题。这些都将集中体现在具体改造规划方案的用地性质及建设强度中，如果区政府没有规划管理权，就难以进行有效的谈判。

　　但是，将土地和规划的管理权交给区政府，并不意味着市级组织从城中村改造中退出，而是要进行宏观控制。

　　如能尽早建立完善的城中村组织管理体制，虽然城中村问题重重，也会化整为零，逐渐突破，“遇到困难有人问、遇到问题有人办、遇到冲突有人管”。中山大学城市与区域研究中心魏开：

　　整体改造是最佳选择

　　国内当前提出的各种城中村改造思路与办法，都指向降低农村土地需求。主要方法有三种：一是提升生产性土地使用效率，即结合城市开发和城市产业转型，将村物业的土地使用形式，由土地出租和低价简易厂房、仓库、店铺出租，改造为高档商业、办公场地等；二是提升生活性土地使用效率，即将一般为低层、容积率较低的农村住宅，改造为中高层、高容积率的农民公寓；三是降低农村人口的整体改造，即通过城中村农民身份和生产、生活方式的转变，将城中村农民转化为与城中村土地无直接联系的城市居民。

　　从土地供求来看，虽然在理论上，以上三种方法都有利于土地需求的下降，但前两种方法往往只能缓解城中村的供求矛盾，而无法使城中村土地占有量完全降为零。也就是说，只有降低农村人口的整体改造方法，才有可能实现城中村土地需求伴随土地供应量下降。清华大学建筑学院郭湘闽：

　　居民应有决策话语权

　　旧城土地的现行经营机制实际上依托于政府自上而下的决策过程。由于土地和绝大多数旧城房屋产权均为公有，地方政府就在实质上充当了产权所有者的角色，在土地经营过程中占据绝对的主导地位。当前典型的旧城土地再开发模式是政府与开发者合作，由政府出面以“公共利益”的名义收回旧城土地使用权，再转让给开发者承包经营，它导致土地再开发收益仅在政府与市场两者之间进行分配。

　　正是在土地再开发中“政府＋开发商”模式的垄断地位，导致大规模更新方式无序蔓延。而旧城居民由于缺乏对产权的实际控制而失去了决策话语权，这不但导致他们在土地增值收益分配中被排除在外，更使他们失去了自下而上自发更新动力，小规模渐进式更难实现，而这恰恰是传统旧城能够自我修复和自我延续的重要微观因素。市城市规划设计研究院刘宣：

　　新加坡经验值得借鉴

　　1965年后政府引导下经济的快速增长带动了新加坡的城市发展，可开发用地越加匮乏。在这种情况下，地处城市中心区大面积的低矮店屋———牛车水地区的更新改造尤显重要。

　　有鉴于此，在政府引导和规划下，多种城市改造项目相继展开。1971年制定的总体规划，1988年制定的牛车水保护规划，1990年制定的控制规划，1990年代末制定的牛车水旅游发展规划都得以一一实施。至2002年，牛车水地区已经发展成为多种建筑形式并存、贴近城市CBD的重要商业和生活中心，并成为新加坡最具特色的旅游区域。

　　通过对牛车水地区城市改造的制度研究，可以清晰地看出新加坡政府是如何通过定义产权的方式实现其按照规划目标对该地区的更新建设的———三大制度，控制了牛车水地区城市建设参与者的产权，并最终决定了城市更新的结果：

　　一是租金管制令。该管制令规定屋主不得向租户收取高于政府规定水平的租金，亦不准驱逐租户。二是土地征用法。1966年颁布的土地征用法规定：国家出于“公共利益”的需要，随意征用土地充作商业、居住和工业等用途。在此情况下，牛车水地区的店屋就被大量征用。三是土地出售计划。1967年起，城市改造处推出了土地出售计划。零散的土地在被征用整理成为熟地地块后，通过招标的方式租让，招标时，开发商对于土地的开发权是受到限制的。

　　牛车水地区作为旧城开发的重点区域当然备受重视，成为许多地区进行旧城改造的一个借鉴样本。