“情节轻重”谁来裁断

　　□文 叶 雷

　　《行政机关公务员处分条例》自2007年6月1日起施行。条例规定：行政机关公务员参与赌博、吸毒、嫖娼、超生、包养情人、遗弃家庭成员、拒绝执行上级命令、非法出境或违反规定滞留境外、在企业中兼任职务等活动，将给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。

　　纵观该条例，笔者觉得各种规定较完备细致，只是在给予什么处分的时候，要视“情节轻重”进行自由裁量。那么，公务员违纪行为的情节轻重应由谁来判断呢？

　　怎么裁断？在法律史上经过了封建社会的“擅断主义”和资本主义社会初期的“绝对法定主义”两个极端。“擅断主义”下的处分，国王或裁判官可以恣意、自由地斟酌决定；而在“绝对法定主义”下，法院和法官只能被动地执行法律，而没有任何自由裁量的余地。历史实践证明，“擅断主义”和“绝对法定主义”都存在种种弊端。到目前，世界各国基本上都已抛弃了这两种极端理念，普遍接受了“相对法定主义”，即在坚持标准的基础性作用的同时，又允许情节轻重标准发挥作用，将形式合理性与实质合理性结合起来，较好地解决了法律的稳定性与社会现实的易变性、法律的抽象性与现实的具体复杂性之间的矛盾。也就是说，我国《行政机关公务员处分条例》采用“相对法定主义”，是符合国际惯例和趋势的。　　

　　然而，“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”等模糊用语，在具体的处理中容易导致分歧。由于执法机关的自由裁量权过大，又没有很好的权力制衡机制，因此有人说：“在中国，情节轻重没有具体的度量标准,也不需要去度量，就看关系跑得怎样，或者看你的运气怎么样。这一问题是不能回避的。因此，在出台《行政机关公务员处分条例》的同时，很有必要出台配套的“情节轻重”认定办法，可以从行为时间、次数、手段、方式、结果等方面给出指导性的意见，在尊重裁判官自由裁量权的同时，对自由裁量的程度作适当的限制。

　　从我国目前的司法实践来看，这种自由裁量权完全赋予法官或者执法者，是引起百姓质疑的重要因素之一。难怪条例出来之后，马上就有人说：“条例好是好，关键看操作，严重有弹性，恐怕难执行！”因此，解决“谁监督，谁执行”的问题至关重要。根据国外的经验，自由裁量权，在相当程度上授给了由普通公民组成的“陪审团”，监督权主要在立法机关，即国会。这对我们也是有借鉴意义的。　　

　　公务员违纪情节轻重应由谁来判断？显然，不能完全由行政机关自己来认定，否则就会缺乏公信力。可以考虑把“情节轻重”的自由裁量权交给人民来判断，具体方式可以是由利害相关人或者利害无关人组成“裁量组”来进行，或者把详细情节公布在互联网上，再加上IP限制等技术手段，由群众通过网络来判断。当然，也可以考虑把“裁量权”授给“人大”，因为人大既是民意机构，也是立法机构。监督权的归属，应该是没有疑问的，它属于立法机关，即人民代表大会。　　

　　应该承认，我国是一个正在法治化进程中的国家，对于《行政机关公务员处分条例》，苛求一步到位是不现实的。以建设性的眼光来看待，笔者认为该条例仍然值得期待。-