民间110的是是非非

　　【编者按】

　　社会治理主体和手段的多元化，使一些民间组织和个人行使公共权力成为可能。

　　“反扒英雄”刘孝雨、周镏明，“打假英雄”林枫，“环保卫士”吴立红等民间人士以及浙江瑞安的“民间110”等民间私力救助组织应运而生，成为“公权行使民间化”的典型代表。

　　民间私力救助这一新模式从诞生之日起，便充满了争议。赞成者的理由是，私力救助的保障比政府更直接、便利，且成本低，效率高，在公权力保护不到的“灰色地带”发挥了积极作用。反对者认为，反扒、打假、环保以及110均是政府部门的职能和义务，民间人士或组织涉足属于越权。

　　在质疑声中，一些私力救助组织或个人开始变异。“公权私用”的失控所暴露出的法律上的缺失和体制上的漏洞发人深省。

　　对这些民间自发组织和个人如何实行有效的引导，将其纳入法律的框架，实行社会控制，是我们本期编发这组报道的初衷，也是最终目的。

　　公权民间化调查

　　《公权民间化调查》专题报道之一

　　- 秦声峰 陈东升

　　一夜成名

　　凌晨，浙江瑞安市一家KTV的包间里，茶几碎了一地。几个“惹祸”的年轻人喝得醉醺醺的，不仅不愿意赔偿，还声称茶几是“自己炸掉的”，割伤了他们的手，要求老板赔钱。一时间，双方争执不下，气氛异常紧张。

　　服务员小黄悄悄按下了报警器。两分钟后，6辆摩托车迅速抵达现场。不过到场的并不是警察，而是瑞安商业紧急援助中心的几名队员。蒋光炮就是其中的一位，他和队友们仔细勘察现场后，初步认定是人为造成的。但是几个醉汉满口胡话，死不认账。

　　“男子汉大丈夫，该承担的责任还是要承担，别让人看扁了。一张茶几值不了几个钱，你们说是不是？”一番好言相劝后，紧张的气氛有所缓解，年轻人的表情开始松动了。

　　见此情景，蒋光炮机灵地大喊：“老板，给这几个朋友打个折，也算不打不相识，交个朋友吧！”有了台阶下，几名青年承认茶几是他们不小心打碎的，并愿意赔偿损失。

　　“表现冷静，不打不骂，好言相劝，不战而屈人之兵。”在事后的情况处理报告中，蒋光炮如此总结此次行动。

　　由瑞安市保安服务公司创办的瑞安商业紧急援助中心，如今声名远扬，它的名声缘于社会上给它起的一个别名——全国首家“民间110”。

　　根据瑞安市保安服务公司的宣传资料，商业紧急援助中心(以下简称“援助中心”)是一种特殊的保安服务，其运作模式是：付费+合法安全要求+VIP资格。具体而言，客户支付会员费后，援助中心在会员处安装一个报警器。会员如果处于紧急状态需要帮助，按一下报警器，援助中心的人员就会迅速赶到现场，提供制止侵害、展开救生、维持秩序等服务。

　　目前，该中心拥有25名援助队员，均是退伍军人，并配备有摩托车、防刺防弹衣、对讲系统、运兵车、越野车等专业装备。

　　对于“全国首家‘民间110’”的叫法，瑞安市保安服务公司经理吴朝阳称这只是媒体的创造，自己从未这样宣传过。吴朝阳认为，援助中心与警方的110相比，有着很大区别。110是有求必应的公共服务系统，而援助中心是商业化的有偿服务。最根本的区别是，援助中心没有执法权。“虽然这个名称不是很恰当，但它形象生动，有助于我们打开知名度。”显然，吴朝阳虽然对“民间110”的叫法有所保留，但他并不反感。

　　事实上，“民间110”这个“戏称”经广泛报道后，使援助中心一夜成名。吴朝阳承认，没有花一分广告费，却“白赚”了至少500万的广告价值。

　　新模式PK“黑保安”

　　瑞安的“民间110”，原本是为娱乐场所“量身定做”的。

　　近年来，随着经济的迅速发展，瑞安市冒出了数百家娱乐场所，一些违法犯罪分子、社会闲散人员混迹其间，使这些场所成了“高危地带”。在去年开展的打黑除恶行动中，瑞安警方就发现三分之一的治安案件与娱乐场所有关。

　　其实，加强娱乐场所管理，不仅是瑞安、也是全国性的一项紧迫课题，其中一项重要措施就是动用保安力量。早在1999年，国务院颁布的《娱乐场所管理条例》就明确规定了强制性保安派驻制度，即由保安服务企业向娱乐场所派驻保安，维护日常秩序。

　　于是，在行政力量的干预下，瑞安市保安服务公司开始大张旗鼓地向娱乐场所派驻保安人员。但很快，派出去的“正规军”不断碰钉子，到2005年年底，派驻人数已从最多时的一百多人锐减到二十余人。与此同时，娱乐场所自己雇佣的“黑保安”却迅速占领市场。一些黑恶势力甚至强行进入娱乐场所“看场”，牟取暴利。

　　近年来，瑞安市在娱乐场所发生的多起命案都与“黑保安”有关。2005年，在该市金碧辉煌迪吧发生的5名“黑保安”将客人活活打死的恶性案件，更是震惊全国。

　　身为保安公司经理，吴朝阳面临着双重压力，“一方面是市场的抵制，另一方面是政府要求的监管任务。”经过调查走访，吴朝阳找出了“正规军”被拒之门外的三大原因。

　　首先，保安人员分散派驻，遇有涉及人员较多的紧急情况时，往往无力处置，难以满足市场的安全需求。

　　其次，常态性的派驻方式成本偏高，令娱乐场所老板们难以承受。以瑞安市最大的娱乐场所“大富豪会所”为例，按要求应配备十五六名派驻式保安，每年需耗资33.3万元。由于成本偏高，一些规模较小的娱乐场所只能象征性地接纳一两个派驻式保安，或者干脆招收廉价的“黑保安”。

　　第三，保安派驻到娱乐场所后，基本上游离于保安公司的管理视线之外，而只重经济效益的娱乐场所又无暇顾及保安工作，使派驻保安处于“双不管”状态。在一些娱乐场所，保安对老板惟命是从，蜕化成了保镖和打手，甚至与黑恶势力同流合污，严重损害了保安的职业形象。

　　事实上，娱乐场所的“黑保安”等现象，也引起了政府部门的警觉。2006年3月，随着新版《娱乐场所管理条例》颁布实施，瑞安市掀起了一场打黑除恶行动，其中就包括整治娱乐场所的“黑保安”。

　　“为了巩固整治成果，不让‘黑保安’卷土重来，必须有一种让政府、娱乐场所老板、消费者都满意的保安服务模式。”经过反复酝酿后，吴朝阳提出了“商业紧急援救中心”的新模式，并得到了监管部门——瑞安市公安局的认可。

　　2006年底，借召开全市娱乐场所业主会议之机，吴朝阳抛出了自己的设想。娱乐场所的老板们对此一拍即合，很快，吴朝阳与十多家歌舞娱乐场所签订了长期合作合同，“民间110”正式开张。

　　警力有限 民力无穷

　　在瑞安市公安局分管治安的副局长陈国安看来，商业紧急援助中心的出现，带来了诸多积极因素。

　　首先，“民间110”的出现，弥补了目前娱乐场所管理中的某些不足。据瑞安警方统计，“民间110”上岗以来，娱乐场所治安发案率同比下降了近50%。这无疑是最具说服力的证据。

　　其次，“警力有限，民力无穷”，当许多地方的警方110被一些非警务活动所困之时，“民间110”可以适当承担一些非警务的社会服务功能，从而推动警察职能的真正回归。瑞安市公安局治安大队指导员柯上权对此评价说：“政府不花一分钱，利用社会资源进行市场化运作，既为老百姓提供了更全面的服务，又可以把有效的警力资源解放出来，处理更大的案件。”

　　陈国安特别强调，援助中心的出现，还带动了警方的“勤务制度革命”。

　　据统计，瑞安常住人口与警察比例是1000∶0.8，其中还不包括六十多万外来人口。因警力严重不足，事发后如果及时到达现场的民警人数过少，有时根本无法控制局面，甚至可能遭遇暴力抗法。而一支专业的保安援助力量，可以先期启动保护现场、制止侵害等工作，等民警到场后，可当场将保安转化为协警力量，增强警方的威慑力和控制力。瑞安警方将这种模式称作“2+10”，即2名民警加上10名保安辅助力量。陈国安认为，运用这种模式，可有效处置绝大多数的娱乐场所警情，填补警力不足的真空。

　　越权与身份之争

　　尽管得到了警方支持，但“民间110”自诞生之日起就伴随着质疑声。

　　有人认为，维护公共秩序是公安部门的法定职权和义务，公安部门不能以警力有限为由，将维护公共秩序的公权力交给商业企业来履行，这涉嫌公权私用。也有人质疑说，保安服务公司是市公安局下属的全资国有企业，公司经理吴朝阳也是派驻的，编制仍在公安局，这是否违反了党政机关不准经商办企业的有关规定。

　　对于这些疑虑，有关方面认为是不了解国家相关法规政策而产生的误解。因为《企事业单位内部安全保卫条例》、《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》等法规、规章已明确规定，“单位内部安全保卫工作由各单位依法组织开展，公安机关对其进行指导、监督”；“保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门和个人不得组建”；相关规章还允许公安机关选派民警到保安服务公司工作。

　　另一大争议是，援助中心是否具备调解者的资格？据统计，援助中心运行一个多月后，就处理了8起求助，大多是财物损失、“霸王餐”等小纠纷，而处理这类小纠纷的主要手段就是劝说调解。

　　在经历了一次成功的调停事件后，瑞安嘉乐迪KTV店长叶先生深感满意。在他看来，援助中心的保安制服与警察制服相比，虽然背后有明显的“商业援助中心”等字样，但颜色、款式较为接近，因而“有很大的威慑力，有利于处置事件”。

　　不过也有人怀疑，调停行为必须在双方授权的基础上进行，而援助中心的保安人员是娱乐场所雇用的，调解时很容易有所偏袒。如果雇主理亏，保安人员真能维护公正吗？

　　“是不是公正，并不取决于调停者的身份。”在吴朝阳看来：“只要调解不是强制的，调停结果又是双方能够接受的，有什么不可以呢？”吴朝阳认为，这种民间性质的劝说、调停行为，与法律程序层面的调解有着本质区别。

　　吴朝阳强调，为了防止行动“出轨”，援助中心所有人员都接受过特殊培训，并被反复灌输过这样一些基本理念和行为规则：你们是保安，并没有执法权。到达现场后，应当先控制事态，用嘴巴劝说双方，努力化解矛盾。如果无法控制局面，应当向110等有关方面“二次报警”。你们绝对不能说“把身份证拿出来看一下”、“口袋里的东西拿出来”等“越线”话语，更不能使用暴力等过激手段。

　　值得期待的实验效应

　　尽管还存在一定争议，但“民间110”显然已得到了相当的认同，其后续实验效应也令人期待。

　　就职于杭州市余杭区人民法院的行政法学硕士朱晓燕认为，我国社会治理模式转变的基本方向，是由政府社会高度合一的治理模式向政府与社会分工合作的治理模式转变，“民间110”的出现，就顺应了这一发展趋势。它至少显示了两方面的创新意义，一是社会治理主体的多元化，二是社会治理手段的多元化。这意味着在社会管理中，非营利组织、市场化组织等等能够发展和生存，甚至成为公共服务和公共产品的提供者。

　　更具分量的是官方的表态。据了解，浙江省公安厅日前以内部简报的形式，在全省公安系统内介绍了瑞安商业紧急援助中心的运作模式。公安系统的一位人士因此判断说：“这说明省厅已经对其予以了充分肯定和支持。”

　　不过，作为一项新生的机制，“民间110”的成长道路还面临着许多问题。比如，如何进一步明确其定位、职能，政府部门如何加强有效的引导和监管等等。

　　吴朝阳表示，援助中心的自我定位是“协助公安部门维护社会治安”。他认为，鉴于保安企业的特殊身份，不仅仅要追求经济效益，更要追求社会效益。

　　作为“民间110”的支持者，中国人民公安大学治安系教授龚志刚认为：“大方向是对的，但是行动过程中往往涉及到法律问题，因此在警方的指导下运作，效果会更好。”

　　据业内人士透露，国家很可能在今年出台保安管理条例，届时保安业将全面开放，保安行业传统的“看家护院”模式也将被突破。在此背景下，现行国有垄断的保安公司如何生存，公安机关又如何加强对保安市场的监管，都将成为全新的课题。

　　“‘民间110’的出现，是保安行业应对未来变局的一次尝试，或许，它是社会治安市场化防范和保安行业监管方式转变的一块试验田。”瑞安市公安局的一位负责人如是说。

　　责任编辑：阿 计