合法性审查把住立法源头　 ——访中国社会科学院法学研究所研究员常纪文

　　◆本报记者 黄冀军 步雪琳

　　7月20日，北京市东方公益法律援助律师事务所向全国人大常委会法制工作委员会寄出建议书，请求对《合肥市优化投资环境条例》第三十四条和第三十七条进行合法性审查。针对如何纠正目前一些地方存在的地方性法规违反上位法、阻碍行政执法的现象，记者日前专访了中国社会科学院法学研究所社会法研究室执行主任常纪文研究员。

　　袒护违法行为的不适当立法会影响到法律、法规的权威性和有效执行，造成“有法不依”的泛滥，应当撤销或进行修改

　　常纪文研究员在分析了《合肥市优化投资环境条例》的相关规定后说，近年来，在环保领域，地方保护主义在一些地方盛行，地方政府或相关部门出台“土政策”、“红头文件”……以保护企业生产秩序为名，对环境执法，尤其是环保部门的现场检查设限。这种“土政策”、“红头文件”在一些地方目前具有一个发展趋势，就是它们逐步进入地方的立法程序，进入到以“优化投资环境”为主要内容的地方性法规中，给包括环境执法在内的依法而为的行政执法带来极大的困扰。这种现象应当引起各级立法机关和全社会的警惕。

　　常纪文认为，立法保护投资环境的初衷是好的，是为了纠正各行政机关超出法律、法规授权范围对企业进行的乱执法、滥执法。但是保护投资环境，需要的是规范执法，打击腐败，约束乱执法、滥执法，不能违反宪法和国家法律、法规的规定，不能对各级行政管理部门合理、合法的行政执法尤其是一些涉及到公共利益、公共安全的行政执法造成阻碍。

　　常纪文特别指出，当前要注意到，在一些地方，这些规定执法检查事先备案、限制行政执法检查次数等的地方性法规，往往沦为违法企业对抗行政执法的“挡箭牌”，不少企业以此为借口将环境执法人员拒之门外，从而滋生环境执法监管的“真空”。对于这样在客观上形成了袒护违法行为后果的不适当地方立法，不仅会造成违法企业的肆意妄为，更有甚者，会影响社会和受污染之害的群众对法律和政府的信任，影响到法律、行政法规在全社会的有效执行与遵守，造成“有法不依”和“政令不畅通”状况的泛滥。对这样的不适当地方立法，应当撤销和进行修改。

　　社会团体、企事业单位有权提起合法性审查，全国人大常委会有权受理有关合法性审查的建议

　　常纪文说，在《合肥市优化投资环境条例》生效后，有媒体报道，在这一条例施行区域内的合肥经济开发区即以此条例为依据，对进入开发区检查的环境保护行政执法部门提出必须事先经有关部门批准后方可检查的要求；一些企业也以已有地方性法规的规定为由不让环保部门进厂检查。尽管合肥经济开发区被国家环保总局、监察部挂牌督办，但是如果不从立法上、源头上进行解决，事情很难得到完全解决。因此，还应对违法行为背后的《合肥市优化投资环境条例》的相关条款进行合法性审查，彻底消除环境违法行为的“靠山”。

　　常纪文指出，2000年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)明确规定，各级人大及其常委会等相关立法机关制定地方性法规时必须以不同宪法、法律相抵触为前提。《立法法》第六十三、第六十四条规定了地方性法规的立法权限，第八十七条也明确规定了地方性法规予以改变或者撤销的几种情况，如下位法违反上位法的规定等。

　　不适当的地方性法规的改变与撤销可以由谁来提出建议呢？常纪文认为，《立法法》第九十条对提出合法性审查建议的主体范围进行了明确界定，除了“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”外，“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”也有权向全国人大常委会书面提出对不适当的地方性法规进行合法性审查的书面建议。

　　与国家法律相抵触的不适当地方性法规的撤销权由谁来行使呢？常纪文认为，《立法法》第九十条和其他相关的条款赋予了全国人大常委会对同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行合法性审查的权利。

　　对抗不适当的地方性法规，需要立法审查和司法审查双管齐下

　　虽然《立法法》赋予了社会团体、企事业单位和公民对不适当地方性法规的审查建议权，但常纪文同时指出，目前《立法法》对审查程序及审查建议的回复制度缺乏相应规定，会在一定程度上影响了对不适当地方性法规的审查与纠正。而环境公益诉讼制度的缺乏，更让关心环境保护、积极从事公益的社会团体、企事业单位和公民对违反宪法、法律和行政法规的不适当地方立法“望洋兴叹”。由于环境保护是公益性事业，需要依靠大家的力量、社会的力量来共同推动，因此，在环境污染和生态破坏形势严峻的情况下，现在迫切需要全国人大常务委员会立法审查机构切实履行立法审查的职责。

　　常纪文认为，在一些国家和地区，如美国、欧盟等，公众就可以以个案监督的形式，通过司法程序向法院对某一地方性法规是否违法提起司法审查，由法院来认定这一法规是否违宪。这种形式也是对拥有立法权的机关的一种有效监督。但是目前在我国，环境公益诉讼制度并没有完成建立起来，公众很难通过司法途径对不适当的地方性法规说“不”。

　　常纪文同时说，由于我国不是判例法的国家，法院进行的个案审理针对的对象一般是特定的，即使个案获得了胜利，往往并不能解决其他同类案件的问题，这就需要立法审查了。与公益诉讼的司法性审查和个案监督不同，人大常委会的立法审查是一种权力监督，针对的是有关机关的立法等抽象行为，如果从立法的源头把住了关，其影响的是一片，影响力更大，保护环境的效果更好。如果能通过完善环境公益诉讼制度，将司法审查与立法审查有机结合起来，将是对地方性法规进行监督的最有效途径。