三峡工程十年建设的实践与经验

http://www.sina.com.cn 2003年08月03日14:48 新华网

　　永载史册的世纪丰碑——三峡工程十年建设的实践与经验

　　三峡工程建设从1993年开始施工准备，1994年12月14日正式开工；到1997年11月8日实现大江截流，2002年11月6日枢纽工程导流明渠成功截流，2003年6月三峡工程下闸蓄水、永久船闸试通航，2003年8月首批机组正式并网发电，已历经十个春秋。十年风雨，十年奋战，三峡工程建设取得了重大的阶段性成果。它符合中国先进生产力的发展要求，符合先进文

化的前进方向，体现广大人民最根本的利益，生动形象地展示了改革开放以来我国的综合国力和现代化建设风貌。三峡工程建设，无论在政治上还是经济上，都具有重大而深远的历史意义，必将载入中国和世界发展的史册。

　　党中央三代领导集体的英明决策

　　兴修水利，防治水患，历来是治国安邦的大事。长江流域洪涝灾害分布很广。清代以来，水害更趋频繁。1860年、1870年两次特大洪水，中下游平原损失惨重。1931年、1935年两次大洪水，使数十万人流离失所。1954年、1998年的特大洪水，人们还记忆犹新。无论是从人类生存还是发展的角度，治理长江都是刻不容缓的要务。

　　新中国成立后，党中央高度重视大江大河的治理工作。建国伊始，中央人民政府就成立了长江水利委员会，进行长江的综合治理和科研工作。1954年，在长江流域遭遇特大洪水灾害后，加快了长江流域规划和三峡工程研究，并在长江水利委员会的基础上成立了长江流域规划办公室，全面负责开展长江流域规划和三峡工程的勘测、规划、设计、科研和论证工作。1958年成都会议之后，中国科学院和国家科委曾组织全国200多个单位近万名科技人员，参加三峡工程重大技术问题的协作研究。1983年长江水利委员会提出了三峡工程可行性研究报告。为了使决策更加科学、民主和稳妥，国务院要求原水利电力部在深入研究论证的基础上，重新提出三峡工程可行性研究报告。1986年原水利电力部组织各方面专家412人，分14个专题，从防洪发电、航运、移民安置，到生态环境、国防安全、区域经济发展等方面进行论证和评估。通过近3年的论证评估，14个专家组陆续完成了三峡工程专题论证报告，长江水利委员会根据论证成果重新编制了可行性研究报告。1990年7月国务院在听取了重新论证的情况汇报和各方面的意见后，成立三峡工程审查委员会对可行性研究报告进行审查。历经半年多的实地调查研究在广泛听取各方面意见的基础上，审查委员会审查通过了三峡工程可行性研究报告。审查结果说明，兴建三峡工程是必要的，技术上是可行的，经济上是合理的，国力也是允许的。1992年4月3日，七届全国人大五次会议通过了《关于兴建长江三峡工程决议》。

　　三峡工程决策和建设过程中，党中央三代领导集体倾注了大量心血。1953年，毛泽东乘“长江舰”亲临三峡视察，并在随后不到5年的时间里，先后6次与有关部门研究三峡工程和长江水利建设问题。1958年，在听取有关三峡工程的建设意见后，他提出了“积极准备，充分可靠”的八字方针，并委托周恩来亲自负责长江流域规划和三峡工程前期论证工作。1980年，邓小平复出后不久，视察了三斗坪坝址、葛洲坝工地和荆江大堤，并听取了关于三峡工程的汇报。1982年，邓小平对是否兴建三峡工程果断表态：“看准了就下决心，不要动摇！”1984年，国务院原则上同意兴建三峡工程，并成立了三峡工程筹备领导小组。1989年，江泽民同志担任总书记不久，就到湖北宜昌视察，在4天的实地考察和详细听取各方面的汇报后，将兴建三峡工程这一关乎国家经济建设大局的工作，提上了议事日程。三峡工程兴建后，历届政府总理亲任三峡建委主任，主持研究三峡工程建设中的重大问题。胡锦涛、李鹏、朱镕基、吴邦国、温家宝等党和国家领导人都曾到三峡考察，他们的足迹遍布了长江两岸的群山峡谷。

　　三峡工程凝聚着几代中国人的心血和智慧，研究论证所进行的工作量之浩大、听取意见之广泛、投入力量之雄厚，在世界工程史上堪称罕见。半个世纪的研究论证，充分体现了中国共产党人的科学求实精神，充分表明了三峡工程建设是民主、科学的决策。十年建设实践证明，兴建三峡工程是党中央三代领导集体的英明决策。

　　努力实现经济社会和生态环境的协调发展

　　人类作为自然的产物，在灾害面前，既不能无所作为，也不能恣意妄为，而是要通过与自然灾害的抗争最终达到人与自然的和谐统一。

　　三峡工程不但具有防洪、发电、航运等经济效益和社会效益，而且有利于加快长江中上游水电资源的开发和有效利用，有利于三峡库区经济发展和生态环境建设。首先，三峡工程是解决长江中下游严重洪水威胁的关键性工程。三峡工程全部建成后，将形成库容为393亿立方米的大水库，可拦蓄洪水、调节洪峰，使长江荆江河段的防洪标准从十年一遇提高到百年一遇。其次，三峡工程是国家调整能源布局和促进全国电网联网的重要措施。三峡工程建成后，水电站装机容量1820万千瓦，年发电量847亿千瓦时，可以缓解华中、华东和华南等地区能源紧张局面。而且，随着三峡电站、长江上游电站以及输变电工程的相继建成，将使我国华北、西北、华中、华东、华南和川渝地区实现联网，进而实现全国联网。第三，三峡工程是长江流域水能资源和水资源滚动开发的基础。长江上游干流金沙江段可规划10个左右梯级电站，总装机容量可达6000多万千瓦，是未来“西电东送”重要基地之一。三峡工程建成后产生的巨大经济效益和资金能力，为梯级开发上游干流水能资源提供了物质保证。此外，三峡水库的形成，为南水北调提供了可靠的水源，必将进一步促进全国水资源的合理配置。第四，三峡工程可以改善长江中上游通航条件。三峡水库蓄水后，万吨级船队可从上海直达重庆，运输成本可降低1／3，使长江真正发挥“低成本、大通量”黄金水道的作用。

　　三峡工程是利用自然、改造自然的工程。改造自然首先要保护自然，维护生态平衡；利用自然，就要遵循自然规律，兴利除弊。对此，国务院非常重视。1995年，成立了三峡工程生态与环境保护协调小组，专门负责协调与三峡工程有关的生态建设和环境保护，并建立了三峡工程生态与环境监测系统，开展对三峡工程涉及的生态与环境的全面监测和跟踪。为减轻库区环境容量的压力，1999年及时作出了“两个调整”的重大决策，加大了库区农村移民外迁和搬迁工矿企业结构调整的力度。2001年，又分别成立了三峡库区地质灾害防治工作领导小组和三峡库区水污染防治领导小组，开展了地质灾害和水污染防治工作。目前，国家安排用于库区沿江城镇污水处理、垃圾处理、地质灾害防治等项目资金已近百亿元，以保证水库蓄水后的水质和地质安全。另外，还开展了生物多样性保护、泥沙淤积等方面的监测和研究，建立起了一批陆上和水上自然保护区。

　　从自然发展的角度看，三峡工程建设必然会对局部生态与环境带来一定的影响。但作为历史主体的人，在改造自然、利用自然的过程中具有主动性、目的性和选择性。因此，在三峡工程建设过程中，要力求做到“自身和自然界的一体性”，（《马克思恩格斯选集》第2版第4卷第384页）即利用自然规律，积极主动地与生态环境保持一致，促使长江流域形成新的生态平衡，探索一条经济社会与生态环境协调发展、人与自然和谐统一的现代化之路。

　　在工程建设实践中不断创新

　　三峡工程是我国确立社会主义市场经济体制后兴建的第一个大型水利水电工程。在三峡工程十年建设期间，正是我国从计划经济向市场经济的转型时期。经过多年的市场化改革，我国对国民经济的管理方式也发生了很大变化，从计划经济时期的直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理。经济体制的这种深刻变革，要求国家在兴建大型公共工程时必须转变政府职能，按照市场规则组织工程建设。在十年建设中，广大建设者主动向市场学习，边学边干，不断探索，不断创新。

　　一是建立权责明确的新型工程建设管理体制。国务院成立三峡工程建设委员会，作为三峡工程的高层决策机构，组织协调各方关系，并对建设中方针政策和重大问题作出决策。委员会下设办公室，主要履行三峡建委重大决策的贯彻落实、组织协调、保障服务及监督检查等政府职能。枢纽、输变电工程建设分别由中国长江三峡工程开发总公司和原国家电力公司（现国家电网公司）承担。前者作为枢纽的项目法人，负责三峡工程的筹资、建设、经营等业务；后者作为输变电工程的项目法人，负责三峡输变电工程建设以及跨区联网工程管理。三峡工程建设的新型管理体制，改变了计划体制下大型工程建设成立指挥部的做法，理顺了政府、企业和市场之间的关系，是三峡工程建设的有效组织形式。

　　二是运用市场机制筹措资金，进行工程投资与管理体制创新。三峡工程建设需要大规模投资。为解决资金来源问题，三峡工程在建设初期设立了资本金制度，以保证工程建设有稳定可靠的资金供给。为了保持合理的资本金比例，三峡工程在建设实践中充分运用市场机制，积极利用资本市场，开辟多种融资渠道。目前，三峡工程建设形成了以征收三峡基金、国家开发银行贷款为主渠道，国内商业银行贷款、发行企业债券、供货方卖方信贷融资相结合的多元化筹资格局，满足了一、二期工程建设的资金需求。在三期工程中，还将对部分资产改制上市，大量吸引社会投资参与工程建设，这将加快债务偿还和滚动开发长江上游水电资源的步伐。工程资金实行“静态控制，动态管理”，使建设投资纳入全过程管理。工程投资规模，全部以1993年价格的初步设计概算为基础，进行静态控制，按照施工计划的工程量和当年的物价以及国家公布的利率、汇率、税收等政策引起的造价变化，以合同现价进行动态管理。同时，三峡建委对工程实行全面稽查，强化工程造价成本控制，并对投资项目进行跟踪预测和风险分析，从而保证了工程静态总投资严格控制在设计概算范围之内。

　　三是实行科学管理，认真组织工程建设，确保工程建设质量。三峡工程建设实行项目法人负责制、招投标制、工程监理制和合同管理制。根据规模特征，在建设过程中实行分项招标、分项监理和分项目管理。从项目管理的需要出发，按照矩阵式管理方式设置工程建设管理机构，并随工程建设进展动态调整项目部门和专业部门。为保证工程质量，三峡建委成立三峡枢纽工程质量检查专家组，每年两次深入工地检查工程质量。参建各方始终把质量放在首位。三峡总公司建立和完善了四级质量管理体系（施工单位自检、监理单位把关、三峡总公司项目部直接监督、质量总监专项负责）；长江水利委员会加强了对工地设计代表的设计检查和现场技术服务工作；输变电工程主动与国际惯例接轨，创立了“小业主、大监理”的管理模式，建立专业、精简、有力的业主机构，确保了三峡电网工程建设的质量和进度。

　　四是依靠科技进步，重视引进和消化先进技术，推动重大水电装备的国产化。三峡工程在技术引进中，按照“公开招标、公平竞争、公正评标”的原则，通过市场竞争机制，优选国内建筑承包商和国内外设备制造商参与三峡工程竞标。为避免技术引进中的决策失误，聘请专家组进行独立评标，并根据专家组评标推荐意见，通过集体讨论确定中标单位。特别是在引进具有国际领先水平的设备的同时，利用贸易筹码引进关键技术，由国内相关企业参与承接技术转让并分包制造，以利于引进技术的消化、吸收以及关键设备的国产化。目前，国内企业通过对以上重大技术装备的技术引进、科技攻关、消化吸收、技术改造，大大提高了三峡工程建设重大装备的自主创新、开发和制造能力。

　　从实际出发实施开发性移民

　　三峡工程淹没涉及湖北省和重庆市共20个县（市、区），13座城市和县城，116个集镇，277个乡（镇）；需要搬迁安置移民113万多人，建设房屋3400多万平方米。其移民人数之多，搬迁实物量之大，在中国和世界水库移民史上是前所未有的。

　　三峡工程建设能否顺利进行，难点在移民，关键在移民。在移民实践中，三峡建委和库区各级政府以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，与时俱进，大胆创新，积极探索和实践开发性移民方针。这一方针从我国实际出发，吸取了国内外赔偿性、补偿性水库移民的历史经验，具有鲜明的中国特色。开发性移民，是指统筹使用移民补偿资金和其他发展经济的投入，依靠科学技术合理开发资源，保护生态环境，变生活救济为扶持生产，逐步增强移民自我积累和自我发展能力，使移民的生活水平达到或超过原有生活水平。在市场经济条件下，开发性移民方针的实质在于，处理好计划与市场、移民搬迁与发展的关系，搬迁项目的移民补偿资金通过计划下达并包干使用，搬迁条件的改善和库区经济的发展通过市场吸引各方投资（包括对口支援的各种投入），从而不仅妥善安置好移民，而且为库区经济发展创造条件，进一步推动和促进移民搬迁安置，逐步使移民走上致富之路。

　　在移民管理工作上，实行“统一领导、分省（直辖市）负责、以县为基础”的领导体制。三峡建委下设移民管理部门，负责三峡工程建设移民工作。库区各级政府根据需要，设立移民管理机构，并由政府主要领导和相关部门负责人组成移民工作领导小组，负责本行政区域内的移民工作；有关接收外迁移民的省（市）也相应成立移民安置领导机构，负责本省（市）三峡库区外迁移民的安置工作。移民工作实行领导责任制，各级党委和政府主要负责人作为第一责任人负总责，分管领导各负其责，保证了移民工作的顺利进行。

　　在移民安置上，坚持从实际出发，进行多渠道安置。农村移民，坚持以土为本、以大农业为基础，采取本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置“三结合”的方法进行安置。城镇移民，区别城镇纯居民、城郊移民、占地移民等情况，分项提出安置方案。城镇迁建，依据规划，合理布局，并与推进库区城镇化进程相结合，加强基础设施建设，不断完善城市功能，在迁建中努力改善人居环境。目前，三峡库区已累计移民72．4万人，累计建设各类房屋3244万平方米，并完成了大量公路、码头、通讯等专项设施的复建工作。13个全淹和半淹城市已基本完成复建，其基础设施都大大超过原有规模。

　　在资金管理使用上，实行全方位监管，保证资金使用效率。一是移民资金以概算总额为基础，实行“静态控制、动态管理”，“统一计划，分级管理”，资金与任务“双包干”。除价格指数变动、国家政策调整和发生不可抗力外，原则上不再增加；二是建立责任制，明确各级党政“一把手”为第一责任人，对移民资金管理工作负全责，每年签订目标责任状；三是实行新会计制度，移民资金自上而下，单设账户，村账乡管，会计委派，专款专用，专项审计；四是构建由纪检部门牵头，移民管理、审计、检察、银行等部门参加的资金监督网，齐抓共管，确保移民资金使用安全，严防各类问题的发生。

　　在发展库区经济上，坚持移民搬迁安置与库区经济发展相结合，通过调整优化库区经济结构来带动和促进库区移民发展致富。结合库区实际，大力发展柑橘产业、草食畜牧业、旅游业和水产业，并采取龙头企业加中间组织加农户的模式，进行产业开发，以优化库区农业和农村经济结构，减轻库区环境的承载压力，提高移民安置的质量，实现库区经济、社会和环境的协调发展。库区工矿企业迁建与结构调整相结合，对效益差、污染环境、技术落后的企业实行关闭和破产；对基础较好的企业，通过对口支援，引进具有名优产品的企业进行合作、重组，实现企业结构和产品结构的调整，达到优化组合，形成新的经济增长点。

　　实践证明，开发性移民方针符合三峡库区实际和库区人民的长远利益，是使移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”的正确方针，它不仅使库区城乡面貌焕然一新，而且为移民发展生产、逐步致富创造了条件，促进了库区经济的迅速发展。2002年，三峡库区21个区、县国内生产总值达786．8亿元，是1993年的3．85倍。三峡工程建设的十年堪称是库区发展最快的历史时期。

　　三峡工程十年建设所取得的成就，充分体现了社会主义大协作精神和社会主义制度的优越性，谱写了库区移民舍小家、为国家，无私奉献的宏伟篇章，实现了几代中国人执著追求的梦想。三峡工程二期目标实现后，面临着三期建设，到2009年工程全部竣工，任务还十分繁重。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，深入贯彻落实党的十六大精神，以“三个代表”重要思想为指导，再接再厉，开拓进取，扎实工作，为全面完成三峡工程各项建设任务而努力奋斗。

　　（作者郭树言：国务院三峡工程建设委员会副主任、办公室党组书记、主任）（来源：求是杂志）

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