普京在第二任期将大展拳脚八道险关横亘面前

http://www.sina.com.cn 2004年03月18日03:49 北京晨报

　　3月14日举行的俄罗斯大选中，正如人们所预料的，以普京获得压倒性多数选票蝉联下届总统而告结束。一般认为，在第一个任期内，普京真正涉及深层次改革的动作并不太多。因此，预计获得连任之后，不再有连任考虑的普京将放开手脚，大刀阔斧地推行一系列对俄罗斯未来发展至关重要的政治经济和社会改革措施。

　　普京认为，俄罗斯目前面临的最大威胁，不是国际恐怖活动，而是国家经济落后。

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因此，专家认为，发展经济、提高人民生活水平，将成为普京第二个任期内一切内外政策的核心和出发点。概括而言，贫困问题、行政改革、税制改革、住房公用事业改革以及军队、中央与地方的关系、政治体制和2008年继任问题等，是普京必须面对的八大挑战。

　　第一关要让寒士俱欢颜

　　无论从自然资源还是文化传统、文化资源角度看，俄罗斯绝对不能说是一个穷国。然而，普京总统在2003年的国情咨文中指出，俄罗斯人口出生率在持续下降，2000年以来平均预期寿命从67岁降到了64岁。全国四分之一的人口（也就是3500万人——2003年俄国总人口为1．45亿）生活在贫困线以下。贫困不仅是严重的社会问题，而且也是经济增长的主要障碍之一。

　　近10多年间，俄罗斯也出现了富人。根据有关研究和统计，现在俄罗斯可以算作富人的人数大约有700万（连同其家人在内）。此外，俄罗斯也出现了超级富豪。根据俄罗斯科学院经济学部负责人德密特里·利沃夫院士的数据，85％的俄罗斯人掌握7％的国民财富，而极少数寡头（其人数不超过1500人，占全国总人口的0．001％）手里却掌握了一半以上的国民财富。就这个指标而言，俄罗斯早已经实现了“赶英超美”——根据麻省理工学院的统计数字，美国最富有的1％的家庭掌握着全国38．5％的财富。

　　贫困问题，严重的贫富差距所造成的严重社会不公，短期内难以解决，因此是普京总统所面临的一个重大挑战。

　　第二关驾驭官僚破怪圈

　　2000年起，普京决定开始进行行政改革。政府职能的转换是俄罗斯行政改革的要义。从内容来看，主要包括以下三个方面。其一，放弃过多的监管职能。形象地说，譬如，俄内务部负责登记彩色复印机，虽然现在似乎已经没有这种必要性。

　　作为改革的组成部分，日前普京已经撤换了总理，将原来的32个部改组为14个。第二步是提高政府的行政效率。其三，提高财政开支的效率。

　　从目前政府改革的架构看，普京总统亲自掌管政治管理，而经济社会管理的职能则主要交给了自己信任的前总统办公厅副主任德密特里·克扎科以及经济专家、原杜马第一副主席亚历山大·朱科夫。

　　分析认为，此次政府改组改革的动作之大，从赫鲁晓夫时代算起，是近40年所没有过的。看来普京改革的决心很大。鉴于政府和行政改革具有明显的反对官僚的取向，而且实际上这些改革措施也要靠官僚来实施。问题是，俄罗斯有史以来任何改革甚至革命都不曾动摇过官僚阶层——官僚阶层首先会很快适应形势，然后再让改革和革命为己所用。

　　因此，专家认为，行政改革不仅将遇到巨大的阻力和困难，而且其最终效果如何，普京能否打破这个怪圈，还需要一段时间来观察。

　　第三关直拳重击偷逃税

　　众所周知，俄罗斯企业经营活动中的困难之一，便是不够明晰的税收政策。据称，如果一个企业完全依法照章纳税的话，那么它的实际税负将超过其利润！因此，在叶利钦时期，具有全国性影响的大型企业往往与税务部门达成“君子协定”，税务部门对其应纳税额也是“毛估估”而已。而中小型企业只有选择逃税，否则就得关门大吉。在企业和税务部门之间猫捉老鼠的游戏中，产生了严重的腐败，结果造成了企业和税务部门人人违法，国家税收流失的局面。

　　普京所主张的税制改革，一方面要扩大税基，增加财政收入，另一方面，降低企业税负，增加透明度。为此，在2000年后首先对个人所得税进行了改革，实行了13％的统一所得税率——这里显然是效率优先的原则，对富人明显有利。

　　此外，计划对统一社会税的税率和征税方式进行改革。目前，征税方式是从企业薪酬基金，也就是由企业支付，其税率是“累退制”——起征的税率为35．6％至2％，工资数额越高，税率越低。然后再从完税之后64．4％的工资中扣减13％的个人所得税。这种税制的不合理显而易见——工资越低，税率越高，工资越高则税率越低。因此，在这种情况下，统一社会税的逃税现象十分普遍。目前的情况是，个人所得税因政府监管完税十分稳定。所以，改革的方案是，将个人所得税从13％提高到17％。换言之，降低“统一社会税”税负的受益者是企业，相应的个人税负有所增加。

　　总而言之，税收和其他方面的问题，造成了俄罗斯庞大的“地下经济”。政府改革、税制改革能否将其纳入正常的经济运行轨道，远非4年之内所能完成。

　　第四关敢向市场要住房

　　在住房和公用事业方面，俄罗斯继承了苏联的家底和问题。那么最大的问题有两个。其一是，水、暖、电等管线老化率高达60％以上，赫鲁晓夫时期的预制板楼房大部分在“超龄服役”。其二是，全国8000万人享受各种福利——免交或者交50％的房租。此外，各级财政单位拖欠超过1000亿卢布。

　　据估计，彻底改革住房公用事业需要上千亿美元的资金——俄罗斯现在每年的财政预算约700多亿美元。因此，靠政府买单是绝对不可能的。那么，一个显而易见的办法就是，谁受益，谁付账。可问题是，俄罗斯绝大部分居民收入水平不高，低收入家庭大约有40％的债务就是因此无力支付房租和水电费等造成的。

　　2003年12月，普京总统在与全国民众进行电视对话中回答了与此有关的许多问题。他认为，目前的关键是房租水电等的价格在不断上涨，但服务质量未见提高。因此，他认为解决之道，就是把财政的补贴应直接拨付给居民个人，由居民自行向企业订购服务。同时，考虑到大多数居民收入水平不高，改革必须谨慎从事。要彻底解决问题，政府必须逐步引入市场竞争机制。

　　第五关车臣分离绝难容

　　应该说，车臣问题及其所引起的恐怖袭击事件，是俄罗斯所面临的重大安全威胁之一。1999年起，俄罗斯发生了30多起严重恐怖袭击事件，造成至少771人死亡，2500多人受伤。

　　普京总统在谈到车臣问题时表示，车臣叛匪企图将车臣从俄罗斯分离出去，迄今为止已经造成3万名平民死亡。目前在车臣活动的是国际恐怖分子，俄政府绝对不会跟他们谈判。俄政府不会在车臣实行紧急状态，扩大驻车臣军队规模，车臣境内不再会有大规模的军事行动。普京特别强调，俄罗斯境内决不允许出现所谓的伊斯兰国家。

　　毒品泛滥，也是一个严重的问题。目前，俄罗斯吸毒人数逐年增多，死于吸毒的人数也在增多，与吸毒有关的犯罪在增加。

　　第六关精兵强军赖核武

　　2004年初，俄国防部长谢尔盖·伊万诺夫宣布，军队改革的主要任务已经完成。截止到2004年1月1日，俄军总人数为113．2万人（1992年为275万人）。普京总统认为这个数字是合理的。

　　目前俄罗斯的安全保障主要依赖前苏联遗留下来的庞大的核武库。常规武力面临诸多问题，战斗力有限。前不久北方舰队演习期间所发生的事故，给核武库的效能问题打上一个问号。战略核潜艇“莫斯科科夫斯克”号发射弹道导弹失败，原因是这些导弹早已经在超龄服役——其“平均年龄”在16年以上。

　　军队改革的目标是，裁减员额，人数规模保持在100万，实行合同制。鉴于国内兵员不足，计划吸引其他国家公民在俄军服役，期满三年之后可以获得俄国籍。

　　此外，还需要解决军官住房问题。俄国防部现有98000套住房，而实际需要的数字为45万套。在军人待遇方面，目前军人工资水平不高，政府计划在2004年1月份提高军衔工资，在年内提高工资20％。

　　军事战略的核心之一，是保持三位一体的核威慑力量。计划到2007至2008年，俄战略导弹部队裁减到10个师。目的是，放弃大批在上世纪70至80年代部署的导弹系统。对图－160战略轰炸机进行改造，使其能够搭载高精度巡航导弹。提升现有核动力战略核潜艇，建造新一代。按照俄国防部的“白皮书”，到2012年底，俄罗斯的核弹头总量在1700至2200枚。

　　第七关威加海内令诸侯

　　政治体制改革包含两个层面的内容，其一，是联邦中央与地方的关系，其二，是宪政体制本身的发展。

　　应该说，2000年普京继承了一个松散的联邦制国家——地方政权各自为政联邦中央软弱无力。问题的根源，则是叶利钦的一个姿态——上世纪90年代初，为了换取地方实力派的支持，他曾经表示过：“你们能拿多少主权就拿多少！”

　　普京对联邦中央与地方关系进行改革的政策目标是，在俄罗斯建立一个“统一的法制和经济空间”。但问题是，部分地方领导人经营地方政权长达10多年，这些地方的政治、经济、传媒资源都控制在这些人手里。联邦与地方寡头和地方行政势力的整合，在某种意义上形成了尾大不掉的局面。

　　普京结束了叶利钦时期的混乱，同时也结束了分权和制度制衡机制。权力层级的顶峰是总统及其办公厅。其余的权力机构实际上附属于总统。

　　从目前改革的趋势来看，专家与政界人士比较认同的是：

　　一、地方政治精英以及大企业的政治影响力被严重削弱。在叶利钦时代，各地政治精英可以通过违背联邦宪法的法律法规，控制地方经济，打击地方反对派等等。联邦中央对地方诸侯的所作所为几乎无能为力。

　　普京采取的最坚决的行动，便是改组联邦委员会，把地方行政首长请了出去。取消驻各地的总统代表，建立7个联邦区并设立总统全权代表。通过修改法律，使得联邦中央有可能通过相关程序解除地方行政首长的职务。

　　矫枉过正，这就是改革所取得的成果。其结果是，俄罗斯事实上成为了一个单一制国家。

　　二、由国家直接或间接地控制电视频道；其三，地方和联邦选举中，“行政资源”的运用规模日益扩大；其四，三权分立架构基本上被消解；其五，政治行为基本上不再成为公开活动。

　　第八关能否成为新“大帝”

　　2008年，56岁的普京（1952年10月7日出生）将任期届满。这样一个年富力强，经验丰富的政治人物却要引退，不免使有些人感到惋惜。那么，2008年会怎样呢？普京是否会寻求以某种方式继续影响俄罗斯政治的进程？他会以某种方式连任吗？

　　做14年总统会发疯

　　其实早在2001年，俄罗斯媒体就提出了普京是否会通过修宪延长任期的话题。从圣彼得堡来到莫斯科担任议会上院（联邦会议）议长的米隆诺夫“下车伊始”，便公开主张要将总统任期改为7年。一时间人们以为这是普京放出来的一个试探舆论的信号，各路专家纷纷出来进行分析，十分热闹。然而，随着时间的推移，普京多次表示，任期5年连任两届也许不错，但如果任期7年连任两届，人会疯掉的。在修宪问题上，普京明确表示反对。据分析，普京担心的是，一旦开了先例，恐怕若干年后会有人循着这个先例成为终身总统也未可知。因此，到目前为止，普京在2008年问题上的态度是，坚决反对修宪，但却要提出自己的继任人选。

　　伊万诺夫将接班？

　　迄今为止，普京用人之道的特点是，重要岗位上都是过去的同事或者十分熟悉的朋友。据分析，在普京身边的“圣彼得堡帮”中，现任国防部长、预备役克格勃上将谢尔盖·伊万诺夫有希望接班。

　　那么，退下来之后，普京是否就要隐居乡间撰写回忆录？现在看来似乎不大可能——56岁写回忆录也太早了些。

　　普京现在所宣称的改革计划，在一个任期之内不可能产生效果。保持政策的连续性和稳定性，便成为这个政策本身的目标之一。换言之，普京在退下来之后，依然要对俄罗斯的发展方向、大政方针以及自己的改革保持影响力。在这种情况下，比较可行的方式就是利用拥有杜马宪法多数的第一大党“统一俄罗斯”。到目前为止，该党可以说并不是一个真正意义上的政党。因此，未来4年，普京可能从组织、干部等方面对其进行改造，使之成为一个真正的、具有全国性影响的、具有广泛代表性的政党。

　　“彼得大帝第二”？

　　我们可以想见，2008年普京将权力移交给自己亲自挑选的新任总统之前，亲自担任国内第一大党“统一俄罗斯”（名称并不重要）的总书记（或主席），利用自己丰富的经验和人脉关系，牢牢地把握国家发展的方向，一如既往地贯彻改革大计。俄罗斯在经历了二十世纪90年代“休克疗法”的震荡之后，可以获得近20年平稳发展的绝好时机。一旦俄国能够重振大国雄风，普京将与彼得大帝、叶卡捷琳娜二世等青史留名……

　　相关专题：俄罗斯2004年总统选举