中国新闻周刊：安理会改革回到渐进轨道上

　　联合国改革，尤其是安理会改革将注定成为2005年国际大舞台上的一出重头戏。随着9月联合国首脑会议的日益临近，安理会改革的决战气氛越来越紧张。

　　7月13日，非洲联盟向联大正式提交安理会改革的决议草案，至此，联合国内各主要力量均已就安理会改革问题明确表态，安理会改革即将进入新的阶段——决战阶段。

　　虽然这出大戏尚未曲终，高潮还在后面，但一路演来，“四国联盟”、“团结谋共识”运动等各种角色合纵连横，形势错综复杂，情节跌宕起伏，着实扣人心弦。

　　各利益集团登台亮相

　　安理会改革的现状有三大特色：一是安理会改革的力度明显增强；二是围绕安理会改革的斗争空前激烈；三是安理会改革导致国际社会出现大分化、大改组。

　　目前围绕安理会改革共有4大提案或方案。从改革的力度来看，从弱到强依次为：“团结谋共识”运动的方案，建议增加10个可连选连任的非常任理事国；美国的改革方案，建议增加两个不享有否决权的常任理事国，2至3个非常任理事国；“四国联盟”的提案，建议增加6个常任理事国，4个非常任理事国，否决权暂时冻结15年；非洲联盟的提案，主张增加6个拥有否决权的常任理事国和5个非常任理事国，非洲应各占两席。

　　最新的进展是，7月17日，“四国联盟”外长与非洲联盟代表就联合提案举行的谈判未能达成协议。

　　1965年安理会曾进行过一次改革，当时增加了4个非常任理事国，使安理会成员总数从11个增加到15个。现在的四大安理会改革方案，在强度上均超越了原来的改革，表明国际社会已充分意识到，2005年的世界，已不再是1945年时的世界，安理会改革势在必行。

　　但是，此次围绕安理会改革斗争的空前激烈，反映了国际社会对国际政治力量对比变化的程度和范围存在深刻分歧。

　　作为发起这一轮安理会改革的主导力量，“四国联盟”将联合国成立60周年视为它们“入常”的绝好时机，志在必得。为此，“四国联盟”动用了惊人的外交和经济资源。如为了赢得非洲联盟的支持，四国联盟开价160亿美元的发展援助；在外交上，面对“团结谋共识”运动的顽强阻击，“四国联盟”针锋相对，即使在遭到中美俄的联手反对之后，也无退让之意，扬言要放手一搏。

　　安理会改革，大改难行

　　此次安理会改革出现了一个惊人的现象：以前作为观察联合国事务的一系列有效参照物，如发达国家、发展中国家、77国集团、不结盟运动等都已失效——发展中国家分化了，发达国家分化了、五常也分化了。日德和印度巴西共进退，“团结谋共识”运动则由意大利、巴基斯坦、韩国等发达和发展中国家组成，五大国中英法支持四国提案，而中美俄则表示反对。

　　安理会改革的上述现状，突出反映了世界面对安理会改革所处的两难困境：不改不行，大改难行。

　　一方面，联合国建立在战后初期国际政治力量对比的基础之上，战后60年，国际关系确实发生了重大变化，如发展中国家数目的增加和实力的增强，昔日的战败国日德意已发展为世界经济大国、非传统安全因素作用上升等变化，客观要求对安理会进行改革，以更好地反映国际关系的现实。

　　另一方面，安理会改革实质是国际权力的再分配。改革力度越大，矛盾越尖锐。由于当今世界对国际政治力量对比变化的程度和影响认识各异，导致对任何改革安理会的重大举措都难以达成共识，而在存在重大分歧的情况下贸然强行推动改革，则不仅不能加强安理会和联合国，还可能造成联合国的分裂。

　　历史上，国际秩序都是通过战争打出来的，秩序主要由战胜国说了算，从欧洲协调到国际联盟再到联合国的成立，概莫能外。现在，在和平状态下讨论和谈判建立新的秩序，既然是谈，谁说了也不算，需要大家达成共识。

　　联合国191个成员，成员越多，达成共识越难，问题越敏感，达成共识也越困难。共识难达成，就导致当前的安理会改革陷入两难。

　　扩常无果而终

　　此次安理会改革会以何种方式结束，无人知晓。不过古人云，欲知大事，必先知史。透过历史，再结合现实，应不难从中发现此次安理会改革的大致脉络。

　　联合国60年的历史表明，联合国的历史是一部改革的历史，而联合国的改革史又是一部渐进式改革的历史。

　　联合国改革的渐进性表现在：从改革的程度看，联合国的性质未变。这主要表现在宪章的宗旨和目标未变，联合国的基本结构未变，联合国集体安全体制的核心——否决权也未变。从改革的时间上看，联合国改革方案的实施是逐步的，耗时较长。从改革的空间上看，一是由点到面，由浅到深；二是增量改革，即在对联合国原有机制不作大的变动的前提下，通过建立一系列新的机构以满足国际社会对联合国的需求。从改革的决策原则看，强调协商一致。

　　联合国改革拒绝激进，有其内在逻辑，并不以人的意志为转移。其主要原因是内部改革动力不够和外在压力不足。

　　内部改革动力不够由三个因素造成：一是联合国宪章的宗旨和原则仍有强大的生命力，导致成员国普遍缺乏采取激进方式从根本上改造联合国的强烈意愿。二是联合国大国一致原则的制约 这一原则赋予大国在联合国涉及修宪的改革问题上事实上的否决权，而大国之间的争夺和对既得利益的维护导致大国对联合国进行实质性改革的共同意愿不强。三是联合国的广泛性和普遍性增加了改革的复杂性。

　　外在压力不足则是指目前联合国的不可替代性。目前世界上虽然存在着数以千计的政府间国际组织，但没有一个可以取代联合国的功能和作用并对联合国的存在构成重大挑战。

　　从现实来看，非洲联盟的提案直接要求否决权，改革力度巨大，与联合国改革的渐进性不符，获得通过的几率极小。“四国联盟”的提案退而求其次，暂时冻结否决权15年，名退实进，争议极大，尤其是遭到中美俄三大常任理事国的反对，最后获得通过的可能性也不乐观。

　　关于改革，安南说过：“归根结底，改革是一个连续的进程，而非一个单一事件。”从历史和现实看，此次安理会改革无果而终的可能性相当大，今后的安理会改革只能在渐进的轨道上进行。 文/张海滨(北京大学国际组织研究中心副主任、副教授) 李岩松(北京大学国际合作部副教授)

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