地方政府为何监管不力？

　　地方政府为何监管不力？

　　——兴宁“8·7”矿难透视及思考(二)

　　本报记者　曾礼　曾强

　　兴宁“8·7”矿难发生后，国家安全监察总局局长李毅中严厉质问政府监管部门：为什么不到1个月在同一地区、同样的性质的事故连续两次发生，而且一次比一次大?要依法查处部门监管不力、执法不严的原因，追究政府有关部门的监管责任。

　　梅州市委、市政府在向国务院事故调查领导小组和事故调查组汇报时，也作了初步反省：尽管企业严重违法违规违章是这次事故发生的主要原因，但梅州市、兴宁市、黄槐镇三级党委政府领导不力、监管不力，负有不可推卸的责任。

　　管治无序导致有禁不止

　　实事求是地说，梅州市在整顿治理煤矿非法开采、乱开滥采方面是下了很大力气的。上个世纪八十年代，提倡“有水快流”，国有、民营、个体一起上，梅州有上千个小煤矿，到去年还有几百个。去冬今春开始进行大整顿，到7月底，两个产煤大县梅县和兴宁分别只剩下46个和22个。

　　但是，证照不全依然开采的现象仍相当普遍。按国家规定，煤矿企业必须具备“四证一照”(煤炭生产许可证、煤矿安全生产许可证、采矿许可证、矿长资格证、工商营业执照)。

　　但据记者调查，真正具备“四证一照”的煤矿不多。梅县经过清理整顿后保留的煤矿46个，证照齐全的27个。兴宁市现有煤矿22个，证照齐全的仅7个。有些煤矿开采了好几年也没办齐“四证一照”；有些煤矿原来有证但过了期要重新申办，一年多也办不下来，特别是采矿许可证。省有关部门便采取“变通”办法，明确地级市以上国土部门出具正在办理证明，可视为有采矿许可证。大兴煤矿就是“可视为有采矿许可证”的企业之一。

　　这就令人费解了，既然国土资源部门不发采矿许可证，那就说明该矿不具备采矿条件，为何又“可视为有采矿许可证”的企业呢？另外，大兴煤矿开采经营了6年，一直没有工商营业执照。一个没有营业执照的企业，在银行怎么开户呢？怎么交税纳税呢？

　　“四证一照”分由5个部门核发，一个煤矿是否具备开采条件，究竟谁说了算呢？出了事故谁来承担责任呢？没有一个部门能说了算，也没有一个部门敢承担责任。但每个部门都有权说你不具备条件，不给你发证。矿主要想合法开采，办齐证照，就得靠“本事”、靠关系；没“本事”、没关系的只能违法开采。

　　作为地方政府，特别是欠发达地区政府，始终把发展作为第一要务。山区有资源优势，认为发展资源型经济是山区实现工业化的必由之路。安全意识、环保意识往往被“发展是硬道理”冲淡。一旦发生事故，不管证照是否齐全，都要停产整顿；事故过后，不管证照是否齐全，又可以恢复生产。

　　这样的管治办法怎能令行禁止呢？反正法不责众，要开大家都开，要关大家都关，合法与非法的界限在煤矿开采中已模糊不清了。

　　法治不严导致监管无力

　　“矿主发财，矿工卖命，政府埋单”是目前广东煤矿生产中的最大弊端，但法治不严又令政府无法摆脱这种困局。

　　煤矿是法人单位，依照法律应该负起安全生产的主体责任。国有企业负责人有党纪政纪约束，而民营、个体企业老板拿什么去约束他呢？除发生了重大安全事故要追究其法律责任外，平时无法监管。

　　依照现行法律，发生重特大安全事故，对直接肇事者最多判7年徒刑，对矿主的量刑更轻，威慑力不足。原先死一个人只赔三五万元，现在虽然提到20万元，但矿主还是付得起，预防事故的成本还是明显高于事后赔偿。

　　而政府却要承担“无限责任”。矿山在你的行政区域内，出了事故首先向你问责。政府要组织事故拯救，要调查事故原因，要处理善后工作。党政领导和政府主管部门失职、渎职要追究责任，要受处分。

　　梅州市委、市政府的报告中说，市县两级主要领导和煤炭、安监部门领导如坐火山口整天提心吊胆，以至平时甚少出差，节假日不敢回家，生怕出事。

　　据说，兴宁市政府部门有两个职位没人争，一个是煤炭工业局长，另一个是计生委主任。

　　煤炭、安监部门是两头受怕：检查不严怕出事故受处分，检查得严又怕煤矿老板威胁。煤矿老板财大气粗，不要说一个科局长，就是市领导也不放在眼里。有一次，兴宁市一位副市长到煤矿井下检查安全生产，出来时满脸煤灰，一身泥污。可煤矿老板却穿着西装打着领带来接见他。他气愤地说：“我下次来你必须陪我下去，否则我封了你的矿井！”老板说：“我的证是省里颁发的哦，你说封就封了？”

　　人员缺乏也是无力监管的重要原因。兴宁市现有煤矿22个，设计年生产能力80多万吨，实际产量翻一番。全市有4个镇以煤为主，直接从事煤矿生产人员约6000人。但市煤炭局只有4个人搞安全监督，市安监局仅有2人负责矿山监管，加上镇安全管理人员也不足20人。煤炭专业人员更缺乏，仅有煤炭局一名采煤助理工程师。

　　“像这样的人员配置、人员素质，要面对这么多的煤矿、这么宽的生产范围，怎么能够监管到位？怎么保证安全生产呢？”原四望嶂矿务局总工程师彭汀宏说，国有煤矿对安全十分重视，建立完善的安全制度和管理体系。原四望嶂矿务局，局里有安全处，矿里有安全科，井下各班组有专职安全员，整个矿务局从事安全监管工作近200人。因此四望嶂矿开采30年死亡不超过100人。