论“一朝天子一朝臣”

　　对“一朝天子一朝臣”这一历史悠久的现象，不能一概而论，简单否定，关键是采取措施有效地克服其弊端

　　论“一朝天子一朝臣”

　　世说新语

　　银寿

　　“一朝天子一朝臣”，本义指封建王朝最高权力更替之下人事随之发生较大变化甚至整体性变化的情况，现泛指一个地方和单位的“一把手”变动带来的人事上的较大变化。

　　中国封建时代，实行高度的中央集权，权力集中于朝廷、集中于皇帝。历朝历代，从三公六卿到七品知县，人事任免都是中央统管，乾纲独断。人事的整体性变化，往往发生在改朝换代之际，这是不消说的。人事的较大变化，则多发生在一个王朝内新老皇帝交替之时。至于某个地方、某个部门，主官更换导致下属人员成批进退这样类似“一朝天子一朝臣”的情况，正常情况下是不大可能发生的。如果发生，在地方则为军阀割据，说明朝廷失去了对地方的控制权威；在部门则为权臣当道，不是由于君主宠爱就是因为君权旁落。

　　倒是近几十年来，所谓“一朝天子一朝臣”的现象比较频繁地在一些地方和单位出现:主要领导干部一旦调整，随之带来一批干部的集中调整。这种情况得以发生，一个重要前提是实行了“下管一级”的干部管理体制。这在过去那样一统到底或下管几级的干部管理体制下是很难发生的。但干部集中调整和“下管一级”的体制本身并不必然是问题，比如换届调整就是集中调整，是一种制度化的安排。人们对此现象诟病的主要是这样两点:一是人事调整非制度化，随意性较大，幅度过大，连实行任期制的干部都变动频繁，导致工作缺乏连续性，政策多变，甚至政局不稳。二是“一把手”个人的意图往往起主要作用，不免任人唯亲，以人划线，导致人才埋没，风气变坏。

　　人事变化的导向性极强，社会影响立竿见影，对不合理的人事现象必须坚决消除。但细究之下，“一朝天子一朝臣”虽然存在明显的弊端，却有其必然性，而且不无合理性。从已有的经验来看，无论作为国家的最高领导人，还是作为一个地方或单位的主要负责人，用人都要首先考虑两点:第一，可靠；第二，顺手。恐怕只有熟悉的、亲近的人才能满足这两个条件，特别是新上任时。至于能干不能干，也只能在可靠和顺手的前提下去选择了，哪怕是“矮子里拔高个”。这可以说是心照不宣的规则。与前述两点问题相比，这恰是一个事物的两面。历史上有无数关于用人的经验告诫，也有无数用人失误的事实，今天反复强调“任人唯贤”、“搞五湖四海”，也反复出现用人上的腐败和不正之风，可见用人实在不是一件容易的事情。难在何处？难就难在所用之人既要有德、又要有才，既要靠得住、又要有本事。从另一面来说，不任亲则不可靠，不用熟则不顺手，中国人还讲究“打仗亲兄弟、上阵父子兵”呢；但任亲用熟范围毕竟有限，而且确有“亲小人、远贤臣”的危险。这真应了一句老话:此事古难全。

　　如何解决这个难题？我们除了从传统中吸取智慧、在现实中激发灵感之外，应该还可以向外找一些借鉴。那么，“一朝天子一朝臣”，是不是中国独有的现象呢？当然不是。人类既为一“类”，面临的许多问题必然都是相似的，只是解决的办法不尽相同，效果也就不一样了。比如实行政党轮替的美国，用“一朝天子一朝臣”来形容四年一度的总统换届人事变化，是最贴切不过的了。

　　早期的美国政府，一度盛行“分赃制”，是极其典型的“一朝天子一朝臣”。所谓分赃制，就是选举中获胜的政党把政府官职作为战利品分给该党的支持者。分赃制的用人标准主要是政治忠诚。它是特定历史阶段的产物，也曾起过独特的历史作用，如打破了少数人对政府管理的垄断，扩大了民众的政治参与，但流弊很多:执政党的更迭导致公职人员大量更换，降低了行政效能；任人只考虑政党关系，不重视才能和品格，致使无能少德之辈充斥政府，造成腐败。这些问题，引发了要求改革官员任命制度的运动。后来通过的文官制度法结束了“分赃制”时期，开创了以“功绩制”为主要内容的现代文官制度时期。“功绩制”的用人原则是择优录取，录用方法是公开的竞争性考试。这一制度建立和运行的结果，是形成了一支业务娴熟、富有经验、稳定的文职官员队伍，当然也存在官僚主义、能进不能出等官僚机构的通病。

　　但功绩制并没有完全结束“分赃制”，只是大大缩小了分赃制施行的范围。美国政府的文官按职务性质分为政治任命官员和职业文官两大类。前者是担任制定政策的高级官员，后者担负着政府的经常业务工作。政治任命官员由总统直接任命，无须经过文官考试。其中大部分人的任命须经参议院批准，但绝大部分可由总统随时免职。这些官员大体上与总统共进退。随着执政党的更替，新总统就职后即下令免除前政府任命的政治任命官员，代之以支持其观点和政策的人。这些人包括行政部部长、中层领导官员和各方面的专家。这仍然是“一朝天子一朝臣”。

　　这样做的好处是显然的，不仅保证必须的政治忠诚，形成和衷共济的团队，而且防止掣肘，保证决策的效力。同时，针对“分赃制”曾经出现过的弊端，美国政治体制从多方面对换届人事更替作出了限制:一是如上所述，仅限于政治任命官员，不涉及占官员数量绝大多数的职业文官，前者与总统共进退，后者保持中立和稳定。这就使政府更迭时能够保持政府工作的正常运转，也有利于提高政府工作的质量和效率。二是仅限于行政部门。参众两院议员由选举产生。联邦法院法官虽然同政治任命官员一样，由总统提名、参议院批准、总统任命，但任职终身。这样既保持国会、法院两部门的独立性，又不至于因人事变动造成整个政府的扰乱和震动。三是新总统上台后必然调整政策，但不能轻易变更法律，法律的解释与修改的主导权不在行政部门而在国会。在法治条件下，这样做既因时制宜，又保持大局和长远稳定。四是即使政治任命官员的任用，也须经参议院批准，还要受到舆论等方面的广泛评议和监督，客观上要求任人唯贤。所以，美国的“一朝天子一朝臣”现象受到多方面的限制。限制即是修正:在保留合理成分的同时，压缩不合理的空间。

　　由此看来，对所谓“一朝天子一朝臣”这一历史悠久的现象，还不能一概而论，简单地加以否定，关键是采取措施有效地克服其弊端。围绕贯彻和体现民主、法治、效率原则，总结和借鉴古今中外的经验，可从如下几方面着手:一是从体制上理顺国家与社会、政府与市场、中央与地方等方面的关系，使之相互适当分离、各安其分。这样，政府层面的人事变动不至于对全社会造成重大影响。二是推进依法治国，不断扩大法治并相应缩小政策对社会政治、经济、文化生活调整的范围和强度，树立宪法和法律的至上权威并保持其稳定性，在此前提下的政策变化就可能是良性的。三是对公务员实行科学的分类管理，如将制定和决定政策的人员与处理日常业务的人员划分成两类即政务类和业务类，分别采取选任和委任、任期制与常任制等不同的任用方式和管理制度，既保持队伍和工作的活力，又保持连续性和稳定性。四是人事变动做到规则公开、过程透明，接受民意的评议和选择。这是我国人事制度变革的大趋势，也是政治体制变革的大趋势。