评论：美国灾害应急机制的缺陷

　　本报讯 (作者 林达) 911事件以后，美国对自身展开了一系列调查，要弄明白自己为什么会吃了那么大一个亏，自己的问题在哪里。最后结果体现在组织变动上，主要就是国土安全部的成立，以此为一个核，构筑国内的防恐反恐和应急机制。“卡特里娜”飓风，就像一个不留情面的考官，考了美国911后新的应急机制一把。

　　在飓风后的救援过程中，曾出现混乱、困惑、焦虑，沮丧感觉，在现场的人说得很多

的一句话是，左手不知道右手在干什么。这暴露了这次救援的一个大问题，缺乏有效的指挥、通讯和协调。在反恐和灾难应急过程中，这一问题是致命的。而在新奥尔良，这一问题特别严重。

　　应急机制的缺陷，从组织上分析，来自美国的联邦和地方自治制度。这种和平时期以分权为特点的体制，是应急机制的先天缺陷。就新奥尔良来说，救灾资源来自三个层次。市、州和联邦。这三个层次在权力起源上没有相互之间的关系，都是独立的。力量最为强大的联邦政府，必须尊重各州的主权；而州政府和州长，必须尊重新奥尔良市的地方自治。下一层次的官员，不是上一层次任命或批准的，他们之间没有关系，甚至并不熟识，沟通也不频繁。在平时，政府权力从下到上地运作，地方上的事情地方上自己管，管不了才一级一级要上面支援。美国人把这种水平分割，以及城镇的地方自治，看得很重，认为这是个人自由和发展的一种必要保障。

　　正是这种制度，使得美国的地方特色几百年来得以保留。就路易斯安那州来说，三百年前的法国殖民地特点保留至今。这个州的法律体系和其他州有所不同，它是在法国的大陆法系基础上产生的，而其他州都是英美普通法系的产物。它下面的一级“县”，和其他州不同，不叫county，而叫parish。至于其他的法国和西班牙文化特色，更是比比皆是。正是这些，使得新奥尔良享有“美国最有风情的城市”的声誉。

　　可是，当飓风到来，其破坏超出新奥尔良市政府的准备的时候，市、州和联邦三个层次几十个相关机构却不能在第一时间产生一个统一的指挥协调机构。权力结构在垂直方向多一个分割，动作起来就需要多一拍的时间；权力在水平方向多划分一个层次，资源分配和到位就不仅需要时间，还需要官员的协调能力。这种时候，结构和文化上的多样性，就成了一件坏事。这是这次救灾中很多问题的根子。

　　新奥尔良的纳金市长，面对电视镜头强烈批评布兰科州长和布什总统，批评他们不了解下情，动作缓慢。可是，在他治下的新奥尔良警察，有1/3没有报到上岗，他手里只有不到一千人的警力，这一情况却要过好几天才由媒体报道出来。飓风到来之前，新奥尔良市没有做好最坏的准备，例如在大型体育馆里没有为成万受灾者做停留几天的准备。女州长布兰科有权指挥州国民兵，却不一定有军事指挥官的训练。联邦政府负责救灾的常设机构FEMA，在911后的机构改革中，地位下降成了国土安全部的下属机构，它的庞大救灾物资和执行能力的到位，表现得慢了一步。陆军和海军，只有总统或国防部长能调动。这些机构和资源，再加红十字会和民间慈善救援机构，都必须有人指挥，分派，协调，才能到位，并且保证自身安全。这就需要一个统一的现场指挥部，一个铁腕。可是，美国的和平时期体制，没有准备这样的集权开关。一直到受灾后十天，纳金市长发出全市所有人强迫撤离的命令，他手里九百人的警力仍然不知如何执行和完成这一命令。而到达现场的军方立即表示，由于联邦法律的约束，他们的军人不会挨家挨户强迫老百姓离开家园。新奥尔良受灾区域，仍然没有一个集权的指挥中心，没有一个铁腕的救灾总指挥。一些志愿奔赴灾区的医生，到了地方却没人指挥他们，没人分配任务，配备条件。

　　和平时期的分权体制，在紧急状态下显得软弱无能，说明了一个简单的道理，紧急状态下，需要集权。

　　问题在于，美国的文化传统里，对于集权抱着很高的警惕性。美国人总觉得，对于他们视为珍贵的自由，最大的威胁来自上面，来自权力的无所不包。分权和制衡可以说是美国政治结构和游戏规则的金科玉律。美国体制下经常的做法是，决定权和执行权分开。可是，紧急状态下，比如在打仗的时候，这样的分权结构显然是不利的。所以，用不着很高的智慧也能明白，紧急状态是特殊状态，应该允许集权，而且是快速的有效的集权。可是美国人在明白这一点的同时，又不放心了，他们担心上面的人借口紧急状态而乱搞集权。美国有很多电影小说就是写总统或者联邦调查局的坏人，故意制造骚乱，然后借口紧急状态，搞大权独揽。这种担心已经深入美国人的政治文化基因，使得任何集权在美国总是要比世界其他地方困难。

　　这是新奥尔良受灾以后美国各级政府考试成绩不佳的一个原因。这次考试以后，美国人会怎样做功课，怎样解决和平时期分权体制和紧急状态下集权需要的矛盾，怎样安置一个开关，使得紧急状态到来之时，迅速从和平时期的分权体制转变到集权指挥，那就得看灾难过后朝野各界的智慧了。

　　(作者系旅美作家)

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