联合国60年回顾：威望已受挑战 构架需重新定位

　　2005年，联合国60岁。191个国家的代表，包括150多位国家元首及政府首脑云集纽约联合国总部为她庆祝生日。

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　　 封面故事

　　生日宴会上是不能没有蛋糕的，今年联合国60岁生日的蛋糕就是各方关注的联合国改革《成果文件草案》，各国元首云集纽约的主要目的就是签署这份影响未来世界走向的文件。

　　早在一年前蛋糕的加工定做就已经开始，今年3月安南将一份巨大的蛋糕雏形展现给世人，但在此后的几个月内，蛋糕越变越小，到峰会前的最后三周只剩下包含7大议题的草案。

　　毫无疑问，联合国在诞生之际有着美好的理想以及雄心勃勃的冲劲；但在60年的成长、挫折、观望种种经历之后，她的威望经受了挑战，她的地位和构架也到了重新定位的阶段。

　　然而，她的生命力却从未受到质疑。

　　六十年风雨，联合国是如何一步步发展到今天的呢？

　　第1部分：诞生

　　联合国创立之初的主要功能是防止战争、维护和平。联合国不是一个世界政府，却有一定政治实体的作用。

　　“联合国”的称谓由美国总统富兰克林·D·罗斯福的设想而来。

　　在第二次世界大战尚未结束时，联合国在“使后世免于今代人类两度身历惨不堪言之战祸”的理念中出世。1945年4月25日-6月26日，来自50个国家的代表参加了在美国旧金山举行的联合国国际组织会议，起草《联合国宪章》。

　　代表们在中国、苏联、英国和美国四国提出的提案基础上进行了讨论。1945年6月26日，50个国家的代表签署了《联合国宪章》。当时波兰没有派代表参加此次会议，但后来签署了《联合国宪章》，因而成为联合国51个创始会员国之一。

　　《联合国宪章》被认为是联合国的基本大法，它既确立了联合国的宗旨、原则和组织机构设置，又规定了成员国的责任、权利和义务，以及处理国际关系、维护世界和平与安全的基本原则和方法。

　　在中国、法国、苏联、英国和美国以及大多数其他签字国批准《联合国宪章》之后，联合国于1945年10月24日在反法西斯战争胜利的凯歌声中正式成立，联合国创立之初的主要功能是防止战争、维护和平。从此，10月24日成为每年都要庆祝的联合国日。

　　联合国不是一个世界政府，却有一定政治实体的作用。制定的几百个国际规则、国际公约，对所有的成员国都有约束力，现行的国际人权标准就是它制定的。这些国际规则构成现行《国际法》的基础，世界各个国家都必须遵守。所以，尽管联合国是历史的产物，不可避免地反映一定时期国际政治和国际关系的现实，成为国家、特别是大国间磋商乃至斗争的平台，但同时它也代表人类用普遍原则解决全球共同问题的愿望。时至今日，联合国已成为拥有191个成员的最大、最权威的政府间国际组织。

　　第2部分：无奈

　　1.涉世之初的迷茫

　　加利说过，联合国不能没有美国，但是有了美国，美国就要操纵它。联合国诞生本身就是美国一手造就的。

　　第二次世界大战之后，美国一跃而成为雄踞资本主义世界之首的经济、军事和政治大国。在经济上，它是惟一因战争而大发其财的国家，当战争结束时，它的黄金储备已达200亿美元，几乎占世界总量330亿美元的2/3；在军事上，在欧战结束时，美国的武装部队人数高达1200多万，它的陆军仅次于苏联，海军已在全球居于远超英国皇家海军的至高地位。到1946年，美国军队已经在遍布世界的56个国家驻扎，到1947年，它已在海外建立了484个军事基地。它还在战后初期垄断着原子武器；在政治上，美国已把整个西欧置于它的保护与控制之下，美国渴望领导世界的欲望难以按捺。

　　联合国的成立本身也是在美国欲主导世界的意愿下完成的，此外，美国承担的联合国会费是整个会费的22％，是最高的。这一时期的典型事件就是美国打着联合国的名义发动的朝鲜战争。

　　二战后，苏联军队驻扎在朝鲜北部，以北纬38度线为准，朝鲜被划为面积相近的两部分。美军则占领了38度线以南的部分。1947年，联合国宣布朝鲜应举行统一选举政府，1948年，南北双方均宣称成立朝鲜惟一政府。1948年到1950年间双方军队在边界发生数次摩擦。1950年6月25日，朝鲜战争爆发。联合国要求其成员国给予南朝鲜以军事援助，16个联合国成员国派兵去了南朝鲜，41个成员国提供了军事装备、食品或物资。其中，美国提供了90%的军队、装备和物资。于是联合国在成立之初就在美国的控制下卷入了历史上最血腥的战争之一。战争结束时，有约一百万平民死亡，几百万平民无家可归。

　　2.驻足观望的蹉跎

　　在二战中令盟国刮目相看的苏联，虽然在经济上不敌美国，但军事、政治与之不相上下。国际关系的格局从传统的以欧洲为中心并支配世界的时代过渡到美苏对峙的时代似乎不可避免。

　　强大的陆军、广阔的领土、对东欧有力的控制、战争中赢得的威望形成了二战后苏联的综合实力。

　　这个新的两极格局的基石，就是第二次世界大战中后期由“三巨头”罗斯福、丘吉尔和斯大林通过一系列重大的国际会议达成的一系列协议所确立的雅尔塔体系。但英国由于实力衰落，很快退出了超级大国的竞争，美苏主导下的两极格局迅速形成。以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营展开实力竞争和社会制度的竞争，并迅速向全球扩展。

　　美苏争霸持续了数十年，双方在开始阶段，即上世纪50年代中期至60年代初的争夺并不激烈，但1961年苏联修建“柏林墙”和1962年的古巴导弹危机使美苏关系骤然紧张。联合国此时成为美苏的“第二战潮，在表决中大搞“你赞成，我必反对”的对抗游戏，在安理会轮番使用否决权，使得联合国在重大问题上往往议而不决，联合国在两个超级大国相互制衡的游戏中无法发挥作用。

　　1979年，苏军入侵阿富汗使其全球攻势发展到了顶点。但1981年上台的美国里根政府对苏联采取遏制政策，并通过“星球大战计划”大搞高科技军备竞赛。而苏联由于国内经济发展缓慢，已经力不从心，1985年戈尔巴乔夫上台后开始裁军并进行战略收缩，到90年代初苏联被美国拖垮。1991年12月底，各种矛盾不断激化，苏联最终解体，冷战结束，雅尔塔体系土崩瓦解。联合国也终于在冷战的考验之后，迎来新的发展契机。

　　第3部分：活力

　　1.另辟蹊径的转变

　　联合国面对美苏争霸无奈的同时，世界民族独立运动的兴起和发展中国家的崛起趋势，给联合国带来发挥作用的机遇，并且深刻地改变了联合国。在联合国的推动之下，原来所有的殖民地国家一个个独立起来。

　　二战后，英法等前殖民地宗主国被大大削弱，亚非拉人民在二战中受到锻炼，提高了觉悟，民族独立运动风起云涌。上世纪70年代以来，广大发展中国家在联合国内克服分歧，加强合作，也在某种意义上打破了超级大国控制联合国的局面，使联合国的性质和角色逐步发生转变。

　　20世纪80年代中后期，冷战接近尾声，世界的关系出现缓和，联合国内也出现了以常任理事国为核心、安理会集体发挥作用的新运行机制，加之发展中国家与联合国的互动越来越积极活跃，联合国如同获得了新生，在化解国际矛盾中积极的斡旋作用也越来越明显。

　　另一方面，联合国也出现了秘书长历史上著名的人物、第二任秘书长瑞典人达格·哈马舍尔德，他的活跃身影出现在世界各地发生民族斗争的角落。在他的任期中，他试图改善以色列和阿拉伯国家之间的关系。1956年他赴中国商讨释放朝鲜战争中被俘的15名美国飞行员的问题，同年他建立了联合国紧急部队并参与解决匈牙利十月事件。

　　1957年他参与解决苏伊士运河危机。1960年刚独立的刚果民主共和国呼吁联合国帮助它解决不断提升的内战危机，哈马舍尔德四次赴刚果。

　　哈马舍尔德坚持联合国秘书长可以在紧急情况下在没有获得安全理事会或联合国大会批准的条件下就采取行动，他使联合国第一次出现浓厚的独立色彩，同时，联合国也迎来了历史上少有的创业时期。第三世界国家在这一阶段迅猛发展，而联合国的助力在一定程度上推进了这种发展。

　　2.破茧化蝶的蜕变

　　有人说，冷战结束后，首先获益的是联合国安理会，原来安理会的作用几乎被冻结，现在开始发挥作用了。

　　冷战结束后，冷战期间掩盖的各种民族矛盾显露，大量国内冲突爆发，如南斯拉夫内战以及独联体国家的纷争等都纷纷提交到联合国寻求裁决。而此时的各个大国也采取了不同以往的合作态度，5个常任理事国投票一致。这一时期内出现了联合国维和高峰。

　　联合国创立之初的主要功能是防止战争、维护和平，对于环境问题、生态问题、贫困问题等全球化问题虽然都有关注，但没有放在首要位置。苏联解体、冷战结束以及发展中国家崛起之后，联合国发生转变，渐渐将重点转移到重视发展之上。

　　从联合国在1990年至2000年签署的重要文件中可以看出，发展问题成为关注的焦点。联合国在制定全球环境保护方案上发挥了关键作用，1992年联合国环境与发展会议产生了关于生物多样性和关于气候变化的条约———《关于环境与发展的里约热内卢宣言》，通过了《21世纪议程》，推广了可持续发展的观念；1995年1月1日世界贸易组织在日内瓦正式成立；1995年9月4日—15日，联合国第四次世界妇女大会在北京举行，通过《北京宣言》和《行动纲领》；到2000年9月5日—8日第五十五届联合国大会（又称“千年大会”）召开，会上产生了“千年宣言”，并提出“千年发展目标”的具体计划内容，标志着联合国下定在发展领域大展身手的决心。

　　八项“千年发展目标”从极端贫穷人口比例减半，遏制艾滋病毒/艾滋病的蔓延到普及小学教育，所有目标完成时间是2015年，包含了“消灭极端贫穷和饥饿、普及小学教育、促进两性平等并赋予妇女权利、降低儿童死亡率、改善产妇保舰与艾滋病疟疾和其他疾病作斗争、确保环境的可持续能力全球合作促进发展”8大详细目标。如果“千年发展目标”真正能实现的话，全世界的贫困会大大减少，贫富之间的差距会大大减少。

　　此后，联合国在防止核扩散、打击毒品、改善全球贸易关系、促进提高妇女儿童权利、减灾、卫生保健等方面均发挥了积极的作用。但几十年来，在联合国的议事日程中，一直是“重安全，轻发展”，这影响了许多发展问题的解决。

　　第4部分：挫折

　　1.新世纪的麻烦

　　2001年，“9·11”恐怖袭击的突发，使纽约双子塔轰然倒塌，世贸中心转眼间消失不见，某种新生的力量却悄然出现，并不断在世界蔓延。

　　进入21世纪，“反恐”一词成为新闻报道的常客，制定全球安全战略的任务迫在眉睫。反恐成为美国安全战略首要任务。美国一方面寻求国际社会包括联合国的合作，一方面并未放弃霸权战略，而是将反恐与霸权战略结合起来。利用反恐之机，美国不仅扩大了在中亚、东南亚等地区的军事存在，还提出了“先发制人”的军事战略，退出反导条约并加快实施国家导弹防御计划，修改核战略。

　　2003年，美国又绕开联合国、无视很多发展中国家和欧盟国家的反对，对一个主权国家、联合国成员伊拉克发动战争，并对伊实行军事占领。美国的单边主义霸权行径，使联合国这个最大的国际组织的权威受到冷战结束后空前的蔑视与挑战，联合国面对霸权能力有限的弱点暴露出来。

　　原本看来已经完成重要转变并确定了主要任务的联合国，一时间却走到了命运攸关的岔路口。而偏偏在这个时候，另一个让联合国丢颜面的事情发生，多位联合国官员被卷入的“石油换食品”丑闻令联合国陷入前所未有的信任危机之中，而秘书长安南的亲生儿子也在其中扮演了不光彩的角色。美国岂肯放弃这个修理联合国的“良机”，颇有不让联合国脱胎换骨并听从自己意愿势不罢休的架势，为此，还在联合国强行放出了一位“鹰”派人物博尔顿。

　　9月14日，美国总统布什同博尔顿来到联合国总部出席世界高峰会议时问秘书长安南：“他（博尔顿）的表现怎样？这个地方是否给炸毁了？”安南的滋味可想而知。

　　2.七大议题的由来

　　国际社会的共识是，在这个全球化的时代，国际合作已经成为国家利益的一部分，人类只有协同工作才有望克服面临的共同威胁。

　　在全球化深入发展和各国依存不断加深的情况下，只有通过多边主义方式、采取集体行动，才能有效应对威胁和挑战，因此联合国的作用只能加强不能削弱。

　　加强联合国作用的改革成为广大会员国的共同愿望和要求。在这样的呼声之下，联合国60年的首脑峰会演变为共商加强集体安全机制、促进共同发展以及振兴联合国的大计也就不足为奇了。联合国是实现有效、多边和有序的国际秩序的首要途径，联合国及其所倡导的集体安全机制必须与时俱进。第59届联大主席加蓬总统邦戈在首脑峰会的开幕式上说：“没有和平与安全，发展就无从谈起，随着各国相互依存程度的不断提高，联合国必须更好地发挥多边机制作用。”在安全与发展的宏观概括下，从《成果文件草案》来看，安全与发展又可以细分为7大难题。

　　人类进入21世纪，所面临威胁的性质有多个方面。首先，贫困与饥饿不仅威胁着世界上10亿多人口的生存，也是社会动荡、人道主义危机和恐怖主义蔓延等问题的重要根源之一。近年来，国际社会在实现减贫方面取得了可喜进展。然而，目前实施“千年发展目标”的形势依然非常严峻。各国的进展呈现严重不平衡之势。在除亚洲之外的世界其他地区，减贫行动进展迟缓，贫困状况甚至出现恶化。许多国家特别是非洲国家，受到资金短缺、不利的自然环境和不公正的国际贸易政策等诸多因素的影响，落实千年发展目标的步伐远远落后于要求；联合国对裁军起了制约的作用，却并没有能阻止住，随着越来越多国家对核武器的掌握，核裁军的困难越来越艰难：“9·11”之后，不仅恐怖主义的威胁与日俱增，随着这种势头，大规模杀伤性武器也在全球的扩散。三个安全方面的隐患同时并存；建立人权理事会主要是美国的主张。美国认为联合国人权委员会接纳了一些违反人权国家的代表，所以主张以一个新的人权理事会取代目前的人权委员会；保护责任问题由西方国家及一些国际人权组织提出，现代社会依然看到种族屠杀，国际社会试图采取相应的主动干预措施；现在环境的污染也是全球性的，这已经威胁到了人类的生存；对于联合国内部构架来说，臃肿的官僚机构带来的巨大开支，以及近期“石油换食品”的腐败丑闻，让美国有了口实。美国主张将联合国改造成一个大公司，改变国家的代表制，实行雇员制，秘书长就是执行总裁。虽然与前面几个全球性问题不同，但由于美国的大力要求，这一议题也成为最重要的一个。

　　第5部分：未来

　　尽管60年的道路曲折，如今又面临改革的重要关头，有成功的经验，也有失败的教训，但几乎没有人否定联合国维护和平与安全的无可替代的作用。

　　对联合国的地位与作用，美国也不敢完全否认。正因为如此，在伊战爆发前，美国还是尽其最大努力去争取联合国的授权，并把在联合国授权下解决伊拉克问题作为优先的选择。

　　从2002年9月12日美国提出解除伊拉克武装问题，到2003年3月17日美国在联合国安理会撤回第二个决议案为止，在安理会围绕伊拉克问题是战是查之争足足持续了6个月之久。在这期间，以安理会法、俄、中三国和大多数安理会非常任理事国为一方，以美、英为另一方，双方先后进行了多个回合的较量。其中包括美国国务卿鲍威尔亲自来到联合国“提供证据”，让各国相信伊拉克确实掌握着大规模杀伤性武器。但美国最终仍以失败告终，不得不撤回所谓授权动武的决议案。

　　尽管联合国安理会最终未能制止美对伊动武，但美国也不能随心所欲地利用联合国为其对伊动武披上“合法”的外衣。因此从另一个角度审视，联合国内的较量是对美国单边主义的一次沉重打击。它至少向国际社会表明，联合国内大多数国家是反对美国的单边主义霸道行径的。对此，美国的舆论也不得不承认：“联合国是惟一一个有可能抑制美国的权力和限制美国推行单边主义的机构。”如今联合国走到改革的重要关头，美国对它的重视不少于任何一个国家，布什力排众议，派出认为能够强行推进联合国改革的人物博尔顿，正是意图主导改革的重要一步，同时说明美国也离不开联合国。

　　联合国成立后，主权国家的数量增加了四倍，谈判、对话、斡旋、调解等和平手段已逐渐成为各国处理国际争端的首要选择。在这方面，联合国功不可没。冷战结束后，一半以上的国家间冲突是在联合国调解下解决的。

　　60年来联合国共实施了60项维和行动，数十万人参与，推动了柬埔寨、马其顿、纳米比亚、莫桑比克、东帝汶等地的和平进程。

　　目前，16项联合国维和行动正在进行之中。

　　联合国1948年通过《世界人权宣言》，参与制定了几十项关于政治、公民、经济、社会和文化权利的综合协定。联合国在促进世界民族独立与自决、推翻种族隔离制度上也发挥了积极作用。联合国致力于促进发展中国家的经济发展与改革，每年贷赠款超过100亿美元。联合国开发计划署的预算达13亿美元，援助项目超过5000个，是发展援助赠款最大的多边来源。联合国在提供人道主义救援、扶贫等方面也进行了卓有成效的工作。

　　尽管60年的道路曲折，如今又面临改革的重要关头，有成功的经验，也有失败的教训，但几乎没有人否定联合国维护和平与安全的无可替代的作用，联合国作为当今世界最大的国际组织，其作为国际集体安全机制的功能已经得到国际社会的普遍认可。而联合国安理会，作为国际集体安全机制的核心，已经成为公认的多边安全体系中最具权威性和合法性的机构。

　　撰文/本报记者赵全敏

　　相关专题：联合国六十周年首脑会议