“开门立法”凸显公众话语权

　　中国“开门立法”工作开始由部门提草案、审议过程听民意的阶段逐步走向深入：公众从立法源头，即“立什么法、怎样立法”全面参与到政府立法活动的全过程。

　　在制定与自己生活息息相关的法规条款方面，中国普通民众正在拥有越来越响亮的话语权，倾听群众意见也逐渐成为中国立法的规定程序。专家认为，中国宪法赋予公民积极参与社会经济管理的权利，公民在立法过程中话语权的增强，避免了法律法规成为某个部门的

一己之私，提高了立法的公正性和“普惠性。”

　　七旬老人成立法建议第一人

　　率先试点“开门立法”工作的安徽省公布，从9月5日起的一个多月时间里，普通群众可通过写信、发电子邮件、发传真及亲自到访等多种方式，对安徽省政府2006年度立法项目提出建议。群众的立法建议经过筛选和论证后，属于省级立法权限的，将在下年度立法计划中给予充分考虑；不在省级立法权限的，通过地方法制办或省人大向中央立法部门反映。

　　年近70的老人严太芳是一位普通的退休干部，最近由于成为安徽省第一个立法建议人而备受关注。严太芳老人花甲之年痛失独子，儿媳却在老人滴血心头再撒“一把盐”———不准老两口探望孙子。老人找到法院寻求支持，因为法律条文空白得不到支持。严太芳得知政府在向百姓征集立法建议后，第一时间赶到省政府法制办，呼吁“建立祖父母对孙子女探视权的立法保护”。严太芳的名字一夜之间见诸当地报端及电视。

　　安徽省政府法制办主任张武扬介绍说，不到20天的时间里，已经有40余件来自群众的立法建议，其中大多数都是如维护妇女儿童权益、反腐倡廉、城市建设、交通管理等民生问题。

　　普通民众的话语权大大增强

　　事实上，在广东等沿海省市，公民全面参与立法项目立项的工作也正在启动并力求完善。而在过去，一般政府和人大就可以完成一部法律的制定过程，通常是政府部门提出法律草案，人大审议后表决通过。对于地方规章，省级政府可直接制定。

　　从上世纪90年代后期起，中国立法制度中开始实行准允公众参与的“开门立法”，公布立法草案征求意见、看法分歧举行听证会、人大审议立法准许公众旁听，这些做法赢得了好评。

　　不过，公民参与立法仍停留在一个前提上，即先有部门提出立法计划，制定相关草案，然后公众才能参与。安徽省政府法制办行政法制处副处长何远国说，由政府部门包揽立法项目的立项权存在明显弊端，触动部门利益的法律、涉及多个部门又“费力无利”的法律往往进入立法的呼声高、落实差。此外，政府部门的立法内容还容易与群众迫切的需要产生偏差。让群众参与到立法项目的立项工作中来，就可以避免这些现象。

　　在安徽省此次征集立法项目的过程中，一位署名“飘忽不定”的网民就提出了几乎触动所有政府部门利益的建议：“立法禁止公车私用”。单位公车管理混乱，三分之一真正用于公务、三分之一领导私用、剩下三分之一司机家用，“飘忽不定”痛陈眼下公车私用现状，并建议在立法当中采取警告、罚款和追究领导责任、直至没收车辆等措施严惩。这条建议的社会响应度很高。

　　又如群众关心的“立法规范城市养狗”这项内容，由于涉及卫生、公安、市容、畜牧等多个部门，又“费力无利”，没有部门愿意牵头拟草案。何远国说，如今，群众自己可以提出立法建议，政府部门想必就无法回避了。

　　安徽大学法学院行政法研究室主任陈宏光教授认为，在制定与自己生活息息相关的法规条款方面，中国普通民众正在拥有越来越响亮的话语权，倾听群众意见也逐渐成为中国立法的规定程序。上海交通大学校长谢绳武教授认为，中国宪法赋予公民积极参与社会经济管理的权利，公民在立法过程中“话语权”的增强，避免了法律法规成为某个部门的一己之私，提高了立法的公正性和“普惠性”。

　　征求民意首先要保证公众知情

　　“市民不了解立法内容、不知道怎么报名，那还怎么说自己的意见？征求民意首先要保证公众知情。”中国政法大学教授薛刚凌说，立法机构要积极创造条件，方便大家参与。她说，举行一次听证会一般都要花费几万元，要让钱花得值，比如在公共场所向市民免费派发法规草案，还可以在法规草案后附上制定说明、法律术语等解释，以及典型案例等内容。

　　对立法事项的“广而告之”很重要，引导公众转变观念积极参与更重要。北京大学政府管理学院教授张国庆说，受我国传统文化的影响，许多人通常只关心与自己有关的事情，大家的事就等着别人出面。建设民主法治，我国公民的政治素质需要提高，参与意识需要增强。这就需要相关部门做好宣传、引导工作。

　　清华大学法学院副院长王振民说，为什么有的地方“开门立法”征集意见、举行听证应者寥寥？民主参与其实也是一种需要培养的习惯。过去大家都习惯了人大、政府的立法机构或专家学者立法，总认为立法和自己不相干，法律制定出来遵照执行就是了。关心不够或是没有时间，参加听证时“不会讲”或是“不知如何讲”，原因都在于民主意识培养不够。

　　专家还指出，现在报名参加听证陈述手续比较繁琐，而且收集整理意见、交通、食宿等都要付出成本，如果不能建立完善的保障制度，解决市民参与立法的实际问题，那么，再有公益心的人也不可能拿出时间、金钱去“赶场”听证。

　　“开门立法”取得成效需要反馈机制

　　关心立法的公众，怎样才能消除“说了白说”的担心？专家指出，必须改变立法机构对公众意见建议“重征集、轻处理”的状况。而建立良好的意见处理反馈机制，是“开门立法”取得成效的保障。

　　薛刚凌说，要从制度建设入手，使公民的意见建议得到明确的答复，采纳的理由要公布出来，不采纳的理由也要公示出来。这是培养公众参与意识的前提和保证。建立反馈机制，意义不仅仅是有效地处理好公众意见，还包括公众对立法机构形成监督和制约。

　　当然，对“重征集，轻处理”、“说了白说”的问题也要理性看待。专家认为，应该看到，每个人所代表的只能是个人乃至一个特定群体的利益，而法律是各方利益的平衡，立法要从公众的利益去权衡。从这个角度讲，让法律全盘接受自己的意见是不现实的，大家的利益要兼顾。“重在参与”，参与的过程，也是公民民主意识提高的过程。

　　《江南时报》 (2005年09月24日 第十九版)

　　作者：宋斌　陈杰