联合国 重燃理想之火

　　联合国60岁 拍了一张全家福

　　9月14日，全球150多个国家的元首或政府首脑以及近40个国家的副总统、副总理等国家领导人，聚集在位于美国纽约的联合国总部，召开联大首脑会议。这样的盛会，可谓空前。

　　这天在托管理事会大厅，拍下了联合国的全家福。

　　五大安理会常任理事国的领导人——中国国家主席胡锦涛、美国总统布什、俄罗斯总统普京、法国总统希拉克和英国首相布莱尔，无一缺席，都站在第一排中央（10年前，中美俄法的国家元首，分站在第一排联合国秘书长加利的两边，英国首相因为不是国家元首，而是政府首脑，站到了后排）。

　　美国总统布什早早站在自己的位置上等待拍照。在第三排，布什后面不远处，站着布什的死对头——伊朗新任总统内贾德。美国有人指控内贾德参与绑架美国使馆人质事件，说他是恐怖分子，美国政府开始威胁不给他签证，后来虽然给了，但限制他在美国活动的范围。

　　联合国秘书长安南，联合国首脑会议主席佩尔松（瑞典首相）、邦戈（加蓬总统），安理会首脑会议主席阿罗约（菲律宾总统），都站在前排中间。

　　阿罗约穿着鲜红色套装，非常醒目。这些天她受反对派逼宫，国内局势颇不稳定，但她还是赶来出席大会。

　　拍过照片，各国领导人在联大发言，加上许多国际组织，报名发言的人有200多人。按每人5分钟计，也有十六七个小时，何况还有人超时——委内瑞拉总统查韦斯，在发言时骂美国骂得兴起，工作人员递纸条提醒他发言时间到了，他扔掉纸条，说，布什可以讲20分钟，那我也可以。

　　这次，古巴领导人卡斯特罗没有来，派了副总统参加。10年前，卡斯特罗表现得非常活跃。5年前联合国“千年大会”，他偶然撞上美国总统克林顿，伸手握了一下，也弄得沸沸扬扬。

　　日本首相小泉纯一郎，因为国内选举，错过了拍照。他和日本外务大臣町村信孝，借参加联大的机会，继续为日本寻求安理会常务理事国席位拉票。他们的努力，遭到韩国总统卢武铉和巴基斯坦总统穆沙拉夫的强力阻击。

　　■先声

　　血雨腥风之中

　　渴望永久和平

　　人类历史充满血雨腥风，总是在准备战争、战争与夺取战争果实这样的过程中轮回。世界各国之间的无政府状态，决定了战争作为“政治的延伸”无法避免，各国为争夺利益，战争权力没有任何约束。

　　17世纪后，欧洲建立起许多民族国家。各国通过军事威慑、使用武力及订立秘密盟约，在剑拔弩张的均衡下获取短暂的和平。任何国家都可以随意打破脆弱的和平。这样睡不安稳的局势维持了数百年。

　　难道人类陷入弱肉强食无以自拔？有什么办法可以让人类永享和平？

　　1713年，法国圣·皮埃尔神甫首次提出了“永久和平”的概念。后来法国哲学家卢梭、德国哲学家康德，都对建立世界和平新秩序进行过深入的论述。

　　康德认为，就连一个由魔鬼组成的民族，也能建立起法治国家，因为这符合魔鬼的利益；各个民族如果只考虑自己的利益，也可以建立一个普遍法治的世界性公民社会，因为这种状况符合各民族的利益。

　　两次大战之间

　　一个理想破灭

　　上世纪发生的两次世界大战，更是给全世界造成了难以弥合的创伤。第一次世界大战，催生了旨是减少武器数目、平息国际纠纷及维持民众生活水平的国际联盟。

　　成立国联的设想，最早据说是英国外交大臣格雷提出来的，美国总统威尔逊对此极感兴趣，提出了“十四点和平计划”，最后一条充满了美国式的理想主义色彩：“为了大小国家都能相互保证政治独立和领土完整，必须成立一个具有特定盟约的普遍性的国际联盟。”

　　国联于1920年1月诞生了。但威尔逊这个国联的发起者，却过不了美国议会这一关，美国这个发起国，最终没能参加国联。

　　国联实质上只是一个外交俱乐部，出入自由，没有约束力，先后有18个国家退出或被除名。1939年，苏联发动对芬兰的战争，国联只能开除苏联了事。这个国际组织解决了一些小纠纷，却无法应对真正的战争和侵略行为。而德国、日本、意大利（后两者是国联理事会四大常任会员中的两个）发动侵略战争时，又嫌国联碍手碍脚，干脆退出国联。

　　随着二战爆发，成立国联的那种和平理想，就这样完全破灭了。

　　■成立

　　大国一致原则

　　在理想与现实之间

　　但和平理想一旦出现，就在人类文明中落地生根，成为现代政治文明的核心。国联失败了，它留下的遗产“集体安全观”，为联合国所继承。

　　二战使世界成为焦土。战争尚未结束，联合国就出世了，怀里揣着“使后世免于今代人类两度身历惨不堪言之战祸”的理念。

　　1941年8月14日，美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔共同签署联合声明。声明说，“待纳粹暴政被最后毁灭后”两国希望世界重建和平，放弃侵略和使用武力的同时，还希望世界能建立一个“广泛而永久的普遍安全措施”。这就是著名的《大西洋宪章》。

　　1942年1月1日，中国、美国、英国和苏联等26个反法西斯盟国发表共同宣言，一致赞同以《大西洋宪章》的宗旨和原则作为盟国的共同纲领。根据罗斯福的建议，这个共同纲领命名为《联合国家宣言》。于是，有了“联合国”这个名字。

　　罗斯福在设计联合国时，将传统的“大国政治”，与威尔逊总统的“集体安全观”融为一体，创立了以“大国一致”为基储安全理事会为核心的机制。

　　大国一致的实质，就是安理会常任理事国拥有否决权，这保障了大国的利益，同时也让小国有参与和发言的机会。它没有完全达到所有国家的平等，但它具有现实的可操作性，也体现了人类的和平理想。

　　世界警察联手

　　谁能发动世界大战

　　1943年底，罗斯福提出了较为具体的计划，未来的联合国应由三个层次的机构组成：最低一级是全体大会（当时是大约35个反法西斯国家成员国），中间一层是执行委员会，由中、美、苏、英等约10个国家组成（这相当于目前的安理会），最高一级是中、美、苏、英四国组成（这是目前的安理会常任理事国的基础）。

　　罗斯福说，英、苏、中、美及其盟国代表了全世界3/4以上的人口，只要这四个军事大国团结一致，决心维护和平，一个侵略国就不可能再次发动世界大战。

　　苏联一再反对将蒋介石执政的中国列入“世界警察”之中，这得到英国的支持。但在美国政府的坚持下，中国进入了“四警察”集团。

　　后来，美国提出吸收法国和巴西成为常任理事国，最终法国成为常任，巴西在苏、英反对下，没有成为常任。美苏英最后还达成一致，有了五常任后，不再另外增加常任。《联合国宪章》规定了五常任的地位和“大国一致”原则。

　　这一机制在维护和平方面发挥了巨大作用。到2002年，安理会批准执行了约55项维持和平行动，有力阻止和减缓了地区冲突的发展和扩大。

　　1945年4月25日，来自50个国家的代表在美国旧金山开会，起草联合国基本大法———《联合国宪章》，并于6月26日签署（波兰是后来签署的，但也被视为联合国51个创始会员国之一）。同年10月24日，大多数签字国批准《联合国宪章》，联合国正式成立。这一天就是联合国日。

　　如今，联合国拥有191个成员，是世界上最权威的国际组织。

　　■美国

　　联合国成美苏争吵场所

　　前联合国秘书长加利说，联合国不能没有美国，但是有了美国，美国就要操纵它。

　　二战结束后，就进入了冷战时代。当时，美国对联合国加大投入，控制安理会，使之成为美国的工具。而苏联的超强武力，足以与美国匹敌，世界没有团结起来，反而形成两大阵营。

　　冷战中美国和苏联在全世界角逐，为了破坏对方的行动计划，频繁动用否决权。这样，“大国一致”原则失去了本来意义，成为“大国不一致”的制约武器。

　　上世纪60年代以后，美国在联合国的影响减弱，对联合国的态度也变冷，在安理会使用否决权也更多，联合国成了大国的争吵场所。

　　冷战中，美苏两国并没有发生正面的军事冲突，减轻了战争紧张感。但由于核威胁的存在，又使地区小冲突会不会引发核战争，成为人们关注的焦点，极大地影响了人类生活。

　　苏联解体后，美国成了惟一的超级大国，操纵联合国的愿望就更为强烈，于是形成了遭多方舆论诟病的“布什单边主义”。

　　伊战重创大国一致原则

　　罗斯福说，他在设计联合国时，设想这是一个“保障50年世界和平的组织”。60年过去了，世界大战没有再发生，联合国机制下的和平努力，也一直在继续。

　　但局部地区的冲突依然不断。联合国成立才过5年，就卷入了朝鲜战争。此后美国和苏联在越南和阿富汗发动的战争，都使联合国的权威受到严重削弱。

　　冷战后的海湾战争，美国领导的多国部队获得世界多数国家的支持，也获得联合国授权，最后打败了入侵科威特的伊拉克。但随后的“沙漠之狐”行动，美英首次绕过联合国单独行动，接着是科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争，都没有获得联合国授权。

　　这些无视联合国权威的恶例，重创了“大国一致”原则。伊战时美国还有一种说法，更是将联合国的权威丢在地下践踏：联合国做做人道主义援助就可以了。

　　■大屠杀

　　大屠杀警告不当回事

　　联合国对其权威的丧失也有责任。一个典型的例子是卢旺达大屠杀。

　　这件事发生在1994年。4月6日，卢旺达总统、胡图族人哈比亚利马纳，因飞机在首都基加利上空被导弹击落而遇难。胡图族士兵开始对图西族人血腥报复，在3个月中，杀死了约100万人。

　　其实在当年1月11日，加拿大籍的联合国卢旺达援助团司令达莱尔将军，就向联合国维和行动部发出警告电报，要求提前采取行动：

　　“情报提供者曾是（卢旺达）总统的安全小组成员。自从联合国卢旺达援助团部署以来，他受命对基加利的所有图西族人进行登记。他怀疑这是为了将他们全部除掉……他准备向我们提供主要武器库的具体位置……我们打算在未来36小时内采取行动……本部在此类事情上没有联合国的先前经验可循，故紧急请求指示。”

　　但联合国维和行动部接到电报后，当日就拒绝了收缴武器的建议：

　　“我们不能同意你的电报第9段所计划的行动，它明显超越了第872号决议（1993年）授予联合国卢旺达援助团的权限……你应当通知（卢旺达）总统……但我们想强调的是，务必避免采取可能导致使用武力和不可预测的反应的行动。”

　　多么希望曾经阻止了

　　大屠杀开始后，安理会决定撤出大部分维和部队，只象征性地保留270人。达莱尔将军没有办法，尽其所能，建立了一个安全区，保护了两万多图西族人和胡图族温和派。他回加拿大后常常借酒浇愁，两次试图自杀，他反复对人说，其实只要5000名联合国部队，就能制止大屠杀。

　　直到大屠杀一个半月后，联合国才承认在卢发生了种族灭绝大屠杀，决定增派5500名维和部队，但派去的部队战斗力并不强。

　　2003年，达莱尔出版了《与魔鬼握手》一书。他说，这是一本关于失败的书：失败属于驻卢维和部队，100万人在他们眼皮底下被屠杀；失败属于西方国家，它们能够却没有制止；失败属于联合国，它没有支持困境中的少量蓝盔部队。达莱尔也深深自责，说他是失败集体中最大的失败者。

　　大屠杀之血洗去了联合国的光辉。安南在1998年说：“我们应当并确实承认，在那段黑暗日子中，世界抛弃了卢旺达。国际社会和联合国未能集中起政治意愿来面对这场灾难。世界必须对此表示深深的悔恨……所有关心卢旺达的人们，所有见证过它的不幸的人们，是多么希望我们曾经阻止了那场种族灭绝屠杀。”

　　阻挠维和克林顿忏悔

　　今年7月23日，卢旺达大屠杀时任美国总统的克林顿，在卢旺达参观大屠杀纪念馆时说，对这场大屠杀，他负有责任，是他的“不作为”导致大屠杀的发生，是他“个人的失误”。

　　当时，美国维和部队因在索马里遭到重挫，对维和态度消极。虽然时任联合国秘书长的加利一再要求增兵以武力制止屠杀，但美国为了自身利益多方阻挠。

　　直到当年7月，在美国，“一种犯罪感开始出现，或许是因为美国什么也没干，或许是因为美国阻止了国际社会采取有效行动”（前美国国务院政治军事顾问马雷）。但一切都晚了，100万条人命已经被残杀。

　　对此，联合国机制受到了拷问。一方面，像安南说的那样，不管预警系统多么发达，若有关国家没有意愿，也毫无用处。从另一方面，又为单边主义留下话柄。

　　■体制

　　丑闻与监督

　　联合国影响自身声誉的，还有一系列灰色事件，比如联合国官员性丑闻、石油换食品计划腐败案等。

　　一名在难民署工作的女职员指控难民署高级专员吕贝尔斯对她性骚扰，虽然吕贝尔斯辩解说这只是一个友好举动，但在调查中，至少4名妇女说受到此人性骚扰。今年2月，吕贝尔斯被迫辞职。

　　去年底还有一桩丑闻。英国媒体披露了联合国驻刚果（金）维和部队的一名美国士兵强暴当地少女事件。联合国就此展开调查，共查出150起驻刚果（金）维和人员的不检点行为。这些人虽被遣送回国，但他们回国后很少会受到惩罚。

　　卷入石油换食品丑闻的，有该项目主管塞万，利用手中的权力以“合同换回扣”；还有秘书长安南之子科乔，利用父亲的秘书长高位，以“威望换订单”。

　　独立调查小组在本月发表的调查报告中，给安南洗脱了嫌疑，但认为联合国体制上的弊端，是产生腐败案的深层原因。独立调查小组负责人保罗·沃克说：“联合国需要改革，现在就需要。现在不仅是一个计划的问题，我们不得不审视整个机构。”

　　对性丑闻，人们关注的焦点，不是联合国官员及维和士兵的道德需要多完美，而是吕贝尔斯和那些维和士兵，是否能像普通人一样受到惩罚。

　　同样，像石油换食品丑闻，人们要问的是，联合国除了自己搞一个调查小组查自己之外，还有没有更像样的监督机制？以后联合国还能不能避免再次涉腐？

　　为了让联合国处在更加健全的监督机制下，美国主张将联合国改造成一个雇员制的大公司，取消国家代表制。但这遭到发展中国家的反对。

　　这些丑闻引起了更多的质问。联合国在世界各地都有分支机构，其员工应该接受怎样的法律环境的约束？联合国迟迟没有拿出合适的解决方法，一些人认为，联合国组织混乱，效率低下。

　　效率与民主

　　一名记者曾说，他采访一次联合国会议时，因发言者官话连篇，就一觉睡到傍晚，醒来时还有18个国家没有发言。

　　这次为了制定推进联合国改革的《成果文件草案》，联大成立由32个国家组成的核心小组，以避免在联大拖沓地讨论，保证在9月12日第59届联大闭幕式上通过。

　　但核心小组的效率也不见得有多高。在对38页草案的讨论接近尾声时，美国忽然提出750多项修正案，于是又一片混乱。最后，不得不史无前例地将第59届联大闭幕时间推迟到13日下午，才通过了这份缩水成35页、删除了许多争议问题的草案。

　　联合国是各国政治博弈之所，也是独特的民主的“世界议会”，进行多边协商，所有国家都能发出声音，并握有投票权。在这个多元世界中，为达到利益平衡和结果公正，避免陷入单边主义，不得不牺牲效率。

　　联合国驻莫斯科信息中心主任格列利克说，联大虽是联合国民主性的主要体现，但它日程冗长，工作模式繁琐，反应迟钝，运作缓慢，对它的改革，重要性不亚于对安理会的改革。

　　签约与生效

　　联合国的职能已拓展到全球各个重要领域，维护和平、反恐、人道主义救援、减贫、保护环境、妇女权益、儿童健康及防治艾滋病等。但因此而签订的许多国际条约，依靠各签约国的自觉遵守。

　　1997年，全球149个国家和地区的代表，在日本通过了《京都议定书》，目的是控制全球温室气体排放量，阻止地球迅速暖化趋势。

　　议定书生效的条件是，签字国的排放总量要占全球55%以上。但后来美国退出条约，一度使议定书陷入绝境。后来俄罗斯批准了议定书，才使它正式生效。

　　1996年9月10日，联大第50届会议通过《全面禁止核试验条约》。

　　条约规定，必须在44个有核能力的国家批准，条约才能生效，但这44国中，还有11个没有批准，条约因此不能生效。今年9月21日联合国召开的推动该条约生效大会，已经是第四次这样的会议了。

　　一个主权国家，有权选择不加入国际条约，所以一些条约只在政治上和道义上有用，没有法律上的约束力。而加入条约的国家，也未必能保证遵守条约。

　　联合国不是“世界政府”，不具有主权国家那样的强制力，这与一般的国际组织没有本质区别。

　　■改革

　　如果联合国不存在

　　我们还会去创造一个

　　联合国有如此多缺陷，不免出现“终结联合国”的说法。但无法否认联合国60年来的巨大贡献。

　　前联合国副秘书长金永健总结说，联合国成立后，减少了局部战争，避免了世界大战；根除了殖民主义制度；推动了经济和社会发展；促进了国际立法。正是由于联合国在各领域的巨大贡献，诺贝尔和平奖曾5次授予联合国机构，6次授予为联合国工作的杰出人士。

　　美国助理国务卿霍姆斯说，如果现在联合国不存在，我们还会努力去创造这样一个组织。

　　联合国改革的成败，美国是最关键的因素。它是继承罗斯福的政治遗产，将美国的政策融入多边机制，还是继续其单边主义政策，将直接影响联合国的未来。

　　联合国既然已经存在，当然要最好地发挥它的作用。60年来，时移世易，它已需要动大手术，注入新的理想主义灵魂和现实主义血液。

　　安南已3次提出联合国改革方案，并将改革目标从行政管理扩大到各个方面。9月13日在联大通过的推进联合国改革的《成果文件草案》，其中七大关键议题就是：

　　创建新的人权理事国以取代过去声誉不佳的人权委员会；采取措施鼓励发展、消除贫穷；创建新的和平委员会；全面评估联合国机构管理；倡议核不扩散；反恐；采取措施允许国际社会对无力保护本国公民免遭种族屠杀的国家进行干预。

　　草案虽然比初稿大大缩水，让安南有些失望，但其中不乏亮点。他提出的创建新的人权理事国，得到大会的支持；鼓励发展消除贫穷，有可能扭转联合国以往“重安全轻发展”的方向；草案说，“国际社会有责任帮助保护各国人民免遭种族屠杀与清洗、战争与反人类罪行等等”，预示着联合国未来将更积极地干预这类行为，也引起世界的广泛关注。(钟松君 都市快报)