国外政府绩效考核制度特点：以公民为中心

　　20世纪80年代中期以来，国外政府掀起了一轮“新公共管理”运动，政府绩效评估是“新公共管理”运动的一项重要改革措施。

　　文/吴江

　　英国、美国成为了公共组织绩效评估方面引导潮流的积极实践者。在英、美的带动与影响下，荷兰、澳大利亚、新西兰等国政府也积极地应用绩效管理与绩效评估方法对政府行为实行绩效监控。1990年代开始，日本、韩国等亚洲国家进行了大刀阔斧的政府改革，分别先后引入类似政府绩效评估的“行政评价”、“制度评估”，以此来回应来自国内外的新的挑战。各国推进绩效评估的一个核心特点就是将绩效评估与政府改革、政府再造紧密结合起来。其特点概括起来主要有：

　　坚持以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程有公民广泛参与。美国1993年戈尔报告所提出的改革四大原则里，其中第二项即为“顾客优先的原则”，这一原则由具体四个步骤来体现：倾听顾客的声音，让顾客来选择；使公共组织之间相互竞争；创造市场动力；利用市场机制解决问题。在1994年和1995年国家绩效评审委员会又出版了两份报告：《顾客至上：服务美国民众的标准》；《顾客至上：95年服务美国民众的标准》；英国在绩效示标设计上体现了外向特征和多样化的满意度调查，民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。

　　建立新的责任机制。引导行政部门和官员从传统的对上负责，实际是对预算负责，对规则负责，转变为对绩效结果负责，对服务对象负责。从具体控制做什么，转为总体控制做的结果怎么样。各国政府在推进政府绩效评估中，都强化了新的责任机制。例如，在英国的历次行政改革方案中，1968年富尔顿报告强调责任管理就是要“使个人和单位对已得到尽可能客观评价的绩效负责”；1991年的“财务管理新方案”中强调“权力和责任被尽可能授予中下级管理者，并使他们知道其应达到的包括成本在内的一系列绩效目标，并对实现这些目标负责。”

　　在政府绩效评估中积极引入绩效预算。西方各国基本上已经建立了较为完善的政府支出绩效考评制度和体系，其手段是建立政府部门的绩效考评制度，其核心是优化公共资源的支出结构，提高使用效率和效益。例如，在经合组织成员国中，将绩效信息引入到预算文件中变得越来越普遍：72%的国家在他们的预算文件中包含了非财政绩效的数据；在44%的国家中，这个数据可用于超过3个季度的程序中；在71%的国家中，尽管程序的涵盖有了广泛的改变，绩效数据还是包括了绩效目标；在65%的国家中，这些结果包括在主要的预算文件中和/或年度财务报告文件中。

　　注重绩效评估制度保障的法制化与制度化。国外政府进行绩效评估时都首先进行相关的立法和制度建设，第一步，制定基本的法律，包括《预算法》、《行政法》、《公共服务部门法》、《公务员法》等。第二步，制定基本的绩效评估制度，包括确定战略规划、年度绩效计划、绩效报告制度、绩效评估制度、检查监督制度、评估结果使用、公开共享制度等。第三步，明确绩效评估管理责任，涉及部门包括预算财政部门、资金管理部门(国库)、资金使用者、评估主体、评估参与机构或个人。第四步，确定评估工作程序，这涉及绩效评估工作的准备、绩效评估设计、信息获取、评估分析、提交评估报告、评估信息反馈等阶段。第五步，确定评估指标和方法，即根据不同性质的政府管理工作分别确定不同的绩效评估方法和指标。第六步，明确其它保障条件，如经费、信息渠道等。目前许多国家先后都制定了有关法律法规，如美国的《政府绩效和结果法》，荷兰的《市政管理法》等，以法律的形式要求政府部门进行绩效评估，使政府绩效评估成为公共管理的一项基本制度。

　　世界范围的政府管理改革实践表明，他们的经验是具有一定普遍性的，不仅适用于发达国家、新兴的工业国家，而且也可以适用于发展中国家。

　　(作者为人事部中国人事科学院院长)