日韩公务员反腐注重道德立法

　　从8月19日开始，地球周刊话题版面以系列报道的形式，从收受礼品、公车管理、子女监管、反腐机构等角度，对国外公务员管理制度进行了报道和点评。作为这一系列报道的终结篇，我们特别邀请了两名国外公务员制度研究专家，对日本和韩国的公务员立法，尤其是伦理立法予以介绍和点评。

　　日本专设公务员伦理审查会

　　韩多次修订公职人员道德法，专家认为行政道德立法趋向专门法典

　　新京报：包括日韩在内，许多国家都出台了公务员伦理法，如何理解公务员伦理的概念？

　　杨波(中国人民大学公共管理学院行政学所博士)：公务员伦理，就是公务员职业道德，就是行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务应该遵循的道德规范、行为准则。公务员伦理法所指的公务员伦理实际上已经远远超越了道德本身这个层次，延伸到道德法制化、预防腐败、惩治公务员不当行为等方面。

　　新京报：请简单介绍一下日韩公务员伦理立法的情况？

　　杨波：尽管人们对于道德立法尚未完全达成共识，但作为一种公务道德建设制度化的基本工具和重要手段，它正在逐渐推广并日益起着积极的作用。美国的职业道德立法居于领先地位。早在1829年，美国

　　在亚洲，韩国于1981年颁布了《韩国公职人员道德法》，其后根据形势发展曾多次修订。新加坡、印度等许多亚洲国家也都有了明确的行政道德法规。

　　各国行政道德立法情况各有不同，但其形式大致可分为“专门行政道德法典”；“宪法、行政法和刑法典中的有关规定”以及“职业守则及法律实施细则”三种。但从总的发展趋势看，行政道德法规的形式趋向于专门道德法典。

　　韩铁英(中国社会科学院日本研究所编审、《日本学刊》主编)：日本公务员立法与其公务员制度的建立同时起步，这个体系大体上可以分为三个层次：

　　第一个层次是宪法，即在宪法中规定了国民与公务员的关系：选举和罢免公务员是国民固有的权利，公务员必须为全体国民服务而不是为一部分人服务。

　　第二个层次是基本法律，包括针对中央政府公务员的《国家公务员法》、针对地方政府公务员的《地方公务员法》和几个针对外交、教育、警察、消防、公营企业等特殊领域的“特例法”。

　　第三个层次是为管理公务员的各项具体事项而制定的法律和各种部门规章及地方法规。

　　日本《国家公务员伦理法》1999年制定、2000年实施，随后又制定了更具体的《国家公务员伦理规程》。它规定要在人事院设置“国家公务员伦理审查会”，在内阁所属各部门设置“伦理监督官”，并赋予其较大的权限。这些法规扩大了法律管制范围，使对公务员的政纪要求更加具体细致，具有较强的可操作性。

　　政府信任危机催生各国道德立法

　　公务员伦理立法，提高公共服务机构道德水准具有世界背景

　　新京报：日本(韩国)启动公务员伦理立法有哪些主要背景？

　　杨波：这有一个公务员伦理法的世界背景和潮流问题。

　　20世纪60年代开始，世界舞台上出现了一系列事件和社会问题，诸如民众抗议、越南战争、水门事件、石油危机、通货膨胀、社会失业等。这些问题引发了当时严重的社会不满、道德颓废和信任危机等现象。面对困境，许多国家都采取了以提升公务道德为核心的道德重建措施。

　　1975年，西欧、日本和北美学者形成了一份关于治理危机的报告，报告对于信任危机阐述迄今仍备受关注。在人们反思的诸多问题当中，比较突出的就是公众对于公共机构信任程度的急剧下降。譬如在美国，1958年，有73%的公众信任联邦政府，而到1994年下降到15%。针对道德颓废和信任危机现象，各国纷纷采取措施。把握伦理文化变迁方向，及时引导公众的社会伦理价值，日益重视伦理道德建设问题。尤其注重提高公共服务机构伦理道德水准。日韩也是在这个大背景中制定公务员伦理法的。

　　韩铁英：本来，日本主要是用《刑法》和《国家公务员法》来惩处国家公职人员腐败行为的。但在20世纪80年代后期特别是进入90年代以后，高级公务员的贪污受贿丑闻不断被曝光，激起了国民的极大愤慨，随之产生了制定专项法律的强烈要求。