马来西亚威权的退化

　　潘永强

　　马来西亚经过3月8日的大选之后，政治进入新局，也充满变数，但经过短暂的亢奋与错愕之后，朝野政党都接受选民的决定，说明马国民主政治也有理性与成熟一面。无论如何，人们现在最想追问的是：为何主导政治半世纪的执政联盟最大政党巫统，会在一夕之间丧失半壁江山，同时也急欲了解，马国长期以来维系的威权民主政体，是否在历经本届大选后，已发生深刻质变，而有崩解的可能？如果当前的党国体制并没有明显弱化的迹象，又如何解释近期遭受的选战挫败？

　　在这一次大选中，由14党组成的执政联盟“国民阵线”(下称“国阵”)虽然保住中央政权，但在国会失去2/3席次垄断，这是自1957年独立以来最大的挫败。同时，国阵还一举失去5个州的执政权，一时之间激起党内外诸种政治效应。

　　首先浮上台面的，就是国阵成员党之间的扈从关系有微妙变化、中央与地方关系也掀起波澜，甚至王室力量趁国阵政权弱化后，有伺机再起的迹象。一连串的事态演变，似乎令人以为国阵牢控的党国体制形式，已从过去的柔性威权，退败为破碎化的威权，而有朝不保夕的危机。但是，在此时就论定国阵即将崩盘，可能言之过早，可能忽略了它仍有极强的体制修复能力，以及“逆转胜”的资本。

　　披着民主外衣的威权

　　近20年来，西方政治学者对马来西亚的政权形式及其特性，提出过多种不同的称谓，如准民主、半民主、虚假的民主、非自由民主、柔性威权主义、威权民主等等。

　　大体而言，这些提法都有一个共性，皆承认它是一种混合的政权形式，兼具民主与威权的双重特性。这种政权并非全然封闭，它的民主制度也不是徒具形式，而是既允许反对党从事有竞争性的竞选，有时甚至还可以赢得权力。不过，由于它不符合民主程序的最低标准要求，选举通常并不公平，公民自由也经常受到侵害。再者，这类政权不能被认定为民主，也并非通往民主之路的中途站，反而充满威权性格。

　　以马国为例，该国的党国机关就是由执政联盟国阵的最大党“巫统”(Umno)精英为支配核心，该党由最大族群马来裔组成，同时与各群族政党建立联盟“分享政权”，但围绕在巫统周边的各族群政党，却如同附庸政党，一切以巫统马首是瞻。

　　巫统的政治精英过去大多出身贵族、官僚世家或民族主义者，近20年来也包含新兴的资产阶级和专业人士。他们大多接受英式教育，政治意识形态上较为温和，却又相对保守，还保留着传统权威与顺从的政治文化，并不完全服膺民主政治的价值与规范。

　　跟一般发展中国家相近，马国在独立初期就实行议会民主制，定期举行国会和地方选举，虽然早期政府能力较为疲弱，但由于英殖民时期留下的行政与司法遗绪，国家仍具备相当完备的治理条件。但是，由于经济仍受独立前的英资控制，加上因族群、语言和社会分歧，并未完成政治整合，造成新生的脆弱民主机制未能巩固，虽然披着民主外衣，却日渐走上半威权半民主的方向。

　　马国政治史上的分水岭，要算是1969年的族群动乱，经此冲突后，演变为巫统党内少壮派抬头，以捍卫马来裔权益为名，夺取党国机关支配权。此后政治不只更具威权色彩，也在文化和教育上鼓吹马来裔的土著至上主义，推展本土化运动，令少数族群产生文化焦虑，一度引发资金和人才外流。

　　更重要的是，国家大力介入经济活动，由行政官僚大力主导，以期大量扶植马来裔中产阶级。而在政治上，尽管排除社会异议和政治反对势力，但选举机制仍然维持下来，以建立政治合法性，换取西方国家支持。它除了掌握以上的体制内资源，还设有限制公民自由的诸种高压性法令，在严刑峻法下，民间和反对阵营动辄得咎。

　　碎而不裂的威权体制

　　马国当局为了动员、组织与控制政经社会各部门，分别采取不同的统治策略模式。在政经领域，当局采取“侍从主义”，向统治集团内部和特权精英施以政治经济恩庇，换取效忠与支持。面对公民社会时，就施行“有限的多元主义”，当局仍保留民间集团活动空间，但处处提防监控，同时对社运组织进行控制与协诱收编，压缩来自社会力量的挑战。

　　除此，马国还打造起东南亚国家中最稳定的政党制度。早在1960年代，著名政治学者亨廷顿就指出，政党制度的整合使得马国政治远比泰国和菲律宾来得稳定。党国体制的高度制度化，是巫统长期维系政治霸权的根本原因。

　　值得指出的是，马国因族群、文化、宗教等社会分歧使然，也使得国家不可能全面压制民间社会力量，反而一定程度上国家还需要民间力量协助扮演一些政府不愿承担的功能，故而默许公民社会在一定范围内发展，最终使得公民社会尚有一个相对自主的存活空间。他们长期与国家当局展开博弈，试图寻找壮大与发展的机会。

　　马来西亚的威权民主政体，虽然容许选举和结社，但决策过程却是相对封闭。定期改选的国会并非政策制定过程的重心，在2008年大选以前，国阵一直控制国会2/3以上席次，基本上没有受到反对党严格监督，制度不健全也导致国会功能残缺。

　　事实上，政策制定的重心是由行政主导，决策过程是高度集权。公民社会一般不擅长于从事游说活动，即使偶尔有政策游说或建议之行为，对象并非国会，而是转向行政部门。可是，自60年代以来，官僚体制就一直充斥父权色彩，又缺乏有效能的资深部长的控制，经常是高级文官掌握政策过程。

　　更甚的是，90年代后期前首相马哈蒂尔的权力达到最高峰时，决策过程甚至充满掌政者个人意志，经常越过行政部门的牵制。由于威权政治文化中，尚有对政治领袖的谄媚与顺从，助长了威权领袖的权势。许多重大公共政策，在执行前都缺乏讨论与研拟，政治领袖凌驾技术官僚。即使是兴建耗资巨大的新行政首都布城(Putrajaya)，规划过程也绕过国会，极不透明与隐蔽。

　　但是，这种结合威权专制与形式民主的政体，并非如其外观那么坚固，反而内部充满权力的冲突和张力。威权民主的一大特征，就是会爆发周期性的政治危机。反对势力有可能对掌权者形成挑战，虽然经常被压制下来，但也可能导致权力转移。关键在于，掌权者如何回应危机，化解政权转移的挑战。换言之，表面上高度制度化的威权体制，也经常呈现碎片化的裂缝，故周期性地形成政治危机，只是碎而不裂。