任东来：美国州政府何以叫板白宫

　　在最近的“胚胎干细胞”问题上，美国总统的权威遭到一些州长的挑战。而在美国历史上，这种情况并非偶见，而是经常发生。这一切源于美国宪法对联邦和州权限的划分。

　　文/任东来

　　无视总统行使否决权的威胁，7月18日，共和党人占微弱多数的美国国会参议院，以

63票对37票通过法案，要求联邦政府放松原来的限制，资助人类胚胎干细胞的研究。这样的表决结果，实际上与去年5月众议院以238票对194票通过该法案的倾向一脉相承。由此，资助干细胞研究成为法律，只等总统签个字。

　　但第二天，布什却又拿出了一贯我行我素的牛仔做派。在试管婴儿及其父母的陪衬下，他以极其庄重的形式，宣布否决这一法案。这是布什担任总统5年半以来，第一次对国会立法行使否决权。于是，这一备受争议的立法，就像它要支持研究的胚胎

　　“对着干”的体制保障

　　不过，在布什宣布其决定之后不久，一些州长就开始跟布什唱对台戏，其中加利福尼亚和伊 利诺伊这两个大州州长的表态最引人瞩目。加州州长是大名鼎鼎的施瓦辛格，作为共和党人，他为布什赢得连任立下汗马功劳。尽管最近十年加州财政困难，但是7月20日，他还是表示要出资1.5亿美元支持加州的胚胎干细胞研究。他的这一态度，显然是想保住加州科学家在这一领域的领先地位。伊州州长布莱格杰维奇，则是一位几乎反对布什所有政策的铁杆民主党人，他也表示愿意为本州的类似研究提供500万美元。

　　地方政府与中央政府对着干，这在单一制国家中是不可想像的。但是，在美国，州政府与联邦政府对着干则可谓屡见不鲜。最著名的例子是1957年的小石城事件。当时阿肯色州州长无视联邦地区法院的判决，动员州国民警卫队阻止9位黑人学生进入小石城中央高中就学。这导致当时的艾森豪威尔总统忍无可忍，最终动用了美国陆军精锐101空降师，武力执法。

　　在美国，各州敢于对抗联邦，其根本原因在于联邦制这个独特的政治体制。在这一制度下，联邦政府与州和地方政府并无领导和被领导关系。各级行政首长和立法机构仅对自己的选民负责。如果哪个州长说，“地方服从中央，为了国家的利益，我们必须做出牺牲”，无异于政治上的自杀，第二天就会被赶下台。

　　联邦的权威只能建立在联邦和各州都认同的宪法基础上，而不是建立在政府的级别上。比如，在小石城事件中，如果不是联邦法院依据宪法做出裁决，在公共学校中实行种族隔离违反宪法，白人学校必须接纳黑人学生的话，艾森豪威尔根本不可能动用军队执法。

　　各州权力更广泛

　　如果单单从宪法的条文上看，保留给州政府的权力要比授予联邦政府的权力广泛得多。要知道，美国的建国史，是先有13个独立的“邦”，后有联合的“国”(the United States)。1776年的《独立宣言》宣布时，并没有一个统一的美国，只有从13个殖民地转变而来的“13个自由和独立的国家”。为了反对共同的敌人英国，这13个“国家”才在1777年通过了《邦联条例》，成立了一个反英同盟。这个同盟的名字是“美利坚合众邦”(the United States of America)。

　　十年后，这个同盟却因为战争的胜利而开始解体。为了挽救这个同盟，巩固反英革命的成果，北美的有识之士在1787年制定了《美利坚合众国宪法》。这部宪法必须经过9个邦的批准方能生效。因此，直到1789年春，美国联邦政府才成立。

　　因为要说服各邦放弃自己的部分主权，加入到新成立的联邦中，美国宪法不得不尊重各邦现有的权力，仅仅授予联邦政府非常有限的权力：诸如外交、军事、铸币、关税等，而且，这些权力都是可以一一列举的。根据宪法，那些“未授予联邦、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留”(美国宪法第十修正案)。因此，在教育、卫生、交通、司法等所有民生领域，各州有着绝对的管理权。施瓦辛格等州长的决定就是基于这些宪法权力的。

　　联邦与州争夺权利

　　尽管上世纪30年代罗斯福新政后美国联邦政府的权力急剧扩大，但这种扩大也必须有宪法根据，而不能自说自话地给自己增加权力。于是，立法和行政部门只能对宪法的条文作宽泛解释，以适应不断发展的形势。比如，美国政府对于金融、

　　立法和行政部门的这种宽泛解释，如果受到民众或各州的质疑，最终还要由联邦最高法院来决定是否合适。比如，为了“促进共同福利”，美国国会在上个世纪初通过了征收所得税法，但最高法院说，不能这样解释，所得税法违反了宪法直接税按人头来征收的规定。不得已，国会只好以宪法修正案的形式，来确定所得税。因此，历史的原因造成了美国联邦权力相对有限、各州权力看似很大的现实。

　　不过，由于联邦政府掌握了原来更多的财政资源，各州为了获得这些资源，有时不得不屈就联邦政府干预其“内政”的做法。但是，依靠宪法撑腰，在不影响自己获得联邦资源的前提下，各州都会竭尽全力保护自己的权力，不允许联邦干涉“内政”。毕竟，“是各州创建了联邦，而不是联邦创建了各州”——这是里根总统1980年第一次就职演说中的名言。

　　总之，无论联邦也好，各州也好，甚至是单个的公民或法人，他们都是在其理解的宪法权限范围内行事。如果他们之间的宪法权利发生冲突而无法和解时，他们只能求助于联邦法院的法官，后者对宪法权力和权限的解释具有最终的权威。因此，宪法，而不是其他任何政府或个人，拥有最高的权威。

　　(作者系南京大学中美文化研究中心教授)

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