马航事件考验中国领事保护机制
领事馆并不能采取控制事件进展的实质性行为来行使国际法，他们只能通过建议、监督、敦促等各种方式促使当地国保护中国公民的权益
《瞭望东方周刊》记者姚玮洁 | 北京报道
3月10日夜，国家主席习近平亲自打电话给外交部领事司，过问MH370搜寻的最新进展。此举显示中国最高领导人对这一事件中领事保护问题的重视。
2000年外交部出台的《中国境外领事保护和服务指南》这样定义领事保护：它是指派遣国的外交、领事机关或领事官员，在国际法允许的范围内，在接受国保护 派遣国的国家利益、本国公民和法人的合法权益的行为。
可以说，MH370失联事件是继2011年利比亚撤侨行动后，中国外交面对的又一起重大领事保护事件。
在MH370失联的日子里，受到考验的，不仅是154名中国同胞的家属和广大的中国公民，还有中国领事保护的运转机制。
领事保护在MH370中可以做什么
“不管什么状况，不管马航事件属于空难还是被劫持，我们第一目标就是找中国人。这一目标永远不变。”在MH370失联十多天后，外交部领事司原司长、中国驻纽约大使馆原大使衔总领事张宏喜对《瞭望东方周刊》说。
他的解释是，所谓“领事保护”，就是中国公民在国外正当权益得不到保护的时候，中国驻外使领馆就有责任出面保护他们。
所谓“领事服务”并不只是说中国人的正当权益受到侵害，还包括证件丢失等困难，如果找到使领馆，大使馆、领事馆都应该尽最大的可能提供帮助，这就是领事服务和领事协助。
“一年中至少有几万件有关咱们中国人的领事保护事件需要处理。小到补办证件、联系亲友，大到解救被绑架的人质，开展大规模的撤侨活动。”张宏喜说。
2014年3月10日，联合工作组组长、外交部领事司副司长郭少春率领外交部工作人员和公安部、交通运输部、民航局组成的联合工作组一起赶赴马来西亚，以敦促马方加大搜救力度，尽快查明事件真相，及时对外发布准确信息，同时做好乘客家属赴马的服务工作。
根据国际惯例，此类事件一般由航空器所属国主导搜救工作。张宏喜认为，“不能只想着配合马来西亚，这种状况只依赖他们行吗？也不能让他们撒手不管，这是马方的飞机呀。因此，我方要做两手准备，既不能够甩开他们，又不能完全依赖他们。”
不过，他也表示，领事保护不能直接处理案件，导致处理效率直接受到当地法律、执法和行政效率的制约。
另外，领事保护往往发生在他国领土、领水和领空，关系到当事国的主权、司法管辖权，乃至国际声誉和尊严，特别是在与一些敏感国家的交涉当中，需要更为谨慎。如想搜寻他国的领海、领土、领空，都需要对外交涉和协调。
对于目前MH370可能遭遇的情况，中国国际法学会顾问、外交学院国际法教授刘文宗向《瞭望东方周刊》解释说，虽然现在具体情况、何种性质并不清楚，更不能肯定说谁应该承担何种责任，“但是可以分几种情况考虑”。
如果飞机遇到自然灾害等情况发生坠毁，飞机所在航空公司要承担经济赔偿责任，当事国也应该承担部分责任，应按民事公约处理。
如果遭遇劫持，第一要追究劫持人的责任，第二要追究飞机所在公司及飞机所在地国的责任，“因为出事就说明对恐怖分子的事先防御不够、当地治安存在问题。”他说，国际航空器是一种充满风险的交通工具，所有国家都有责任加强防范。“当然，具体事情的处理要查阅国际上相关的劫持的公约，打击恐怖主义的公约，这些都是有条文的”。
刘文宗认为，作为领事保护的具体体现，在没有确定责任的时候，领事馆要追查真相；确定责任后，要由领事出面责成当地政府负责。
但是他也谈到，领事馆并不能采取控制事件进展的实质性行为来行使国际法，他们只能通过建议、监督、敦促等各种方式，促使当地国保护中国公民的权益。
最棘手考验之一
无论如何，MH370失联至今，也许不是中国领事保护制度建立以来最严峻的考验，但肯定是棘手的案件之一。
刘文宗认为，如果最终查证飞机已经失事，韩亚航空事件可能可以作为一种参考。
2013年7月6日，韩亚航空一架波音777班机由韩国仁川国际机场起飞，在预定目的地美国旧金山国际机场降落时坠毁，机上共载有291名乘客和16名机组人员，事故共造成3人死亡，181人受伤。
两名中国遇难学生的家属在事发当天15时前就接到了中国驻旧金山总领事馆的电话，后者告知确认的消息并表示将协助其办理来美的签证，用最快的速度赶到了美国。此时，各大媒体还没有来得及发出任何相关的报道。
不过，目前该事件索赔问题仍在纠葛之中。
事实上，领事保护制度牵扯到一个常识问题：使馆、领事馆的不同职责。
刘文宗解释说，驻外机关分为两部分，大使馆、公使馆是作为本国代表在当地国与当地政府进行国与国之间的多种事务联系，包括政治经济方面，等等。但是当地侨民，包括本国公民因公因私或其他原因在当地停留时，是由领事馆来保护的，“领事馆不跟当地国公开的政府机关、不跟当地的外交部或者国家领导人发生直接的关系”。
二者的主要责任区别就在这里：如果发生了本国公民在当地国由于各种原因受到人身财产安全伤害，领事对他们有责任进行保护。“不仅可以要求当地机关、当地地方政府查明原因，还要保护他们应该享受的权益，比如发生死亡事件，当地政府是需要承担责任的。这些事情都是由领事来处理，因为不涉及到两个国家之间的政治关系。”刘文宗说。
据外交部领事司公开信息，2013年全年处置领保案件4.2万起，其中重大案件120余起，包括波士顿马拉松爆炸案、韩亚航空客机失事案、加纳政府大规模抓扣中国非法采金人员案、中国登山人员在巴基斯坦遇袭身亡等。
2007年，外交部领事保护中心成立，同时设领事司作为常设机构，24小时值班。所有关于领事保护的信息都会汇集到这里，旨在进一步整合资源，提升预警、处置、宣传和立法等方面的协调行动能力。
“除了这一常设机构，还有一个部级小组。它不是常设机构，而是为了应对突发事件而设置，它有一套解决问题的程序。”张宏喜说。
这个部级小组就是海外中国公民和机构安全保护工作的部际联席会议机制，于2004年11月在北京成立，负责制定境外中国公民和机构安全保护工作的政策和措施，协调处理相关重大事件。
由外交部牵头，部际联席会议机制已经形成了中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人“五位一体”的联动机制，还有针对某类事件固定的程序，比如涉渔业纠纷处理机制、绑架案件处理机制、劳务纠纷处理机制。
张宏喜说，“此次马航失联事件参与合作的部门有民航、交通、军队、公安等，几乎用上了我国能用上的所有资源。连路过的货船都给他们布置任务：到哪个海域要留心看一看有没有可疑情况，可以说非常用心。为什么建立这样的部门？不惜代价、不惜成本地寻找失联飞机？因为中国人看重中国人，外交部希望为我们中国老百姓服务。”
是智力活，也是体力活
从越来越多的领事保护事件看，“解决问题需要灵活的机制，更需要解决事件的人脑子灵、能想办法。而且不能有框框。如果说有框框，就一条，如何保护中国公民。”张宏喜说。
他说，领事保护往往发生在他国领土、领水和领空，又是非常敏感的外交事务，“也许在外人看来，这种领保交涉波澜不惊，但私下一定非常微妙和艰难”。
比如名震一时的利比亚撤侨事件。“当时利比亚局势十分稳定，好几万中国人跑到那里去了，没想到出了卡扎菲这个事情。”张宏喜说。
最终在10天内，中国政府协调海陆空力量，以利比亚为中心，在辐射北非、东非、地中海及其沿岸国家的广阔空间内，成功实施新中国建立以来最大规模的海外公民撤离行动。
“情况非常复杂，很多细节都需要考虑，只有中国有能力办成这件事。”张宏喜认为。
比如，由于很多撤离人员走得匆忙，没有带上护照，外交部领保中心设计了一个中国公民紧急旅行证件，用纸打印出来即可使用。
在飞机撤退过程中，由于国航尚未开通飞往利比亚的航线，空中需飞越多个国家，每个架次都要办理所有途经国家的临时航线申请、外交手续，应急小组想出了“边起飞、边申请”的办法。
包机以最快的时间抵达动乱中的的黎波里，但当机组人员用特意准备的当地制式的手机以及架设卫星电话和中国驻利比亚使馆联系时，才发现由于当地通讯完全中断。于是，机组人员先用卫星电话打回国航控运中心，再由它接通外交部，然后由外交部接通驻利比亚大使馆。
“撤侨结束后，负责此事的领事司司长黄屏体检指标没有一个是合格的，赶紧就去治疗了。想想也是，连续两个星期24小时不休息，有事就干，没事往那一歪就睡着了，这身体能好吗？”张宏喜说。
据外交部一些官员公开透露的估算数据，目前中国每一位驻外使领馆领事官员每年要服务超过18万的海外公民，这个数字是美国的30余倍，工作强度可想而知。
谈及中国的领事保护水平，张宏喜认为，中国只有一件事没有做到，就是“干像美国和以色列那样派别动队到别的国家去突袭的事”。除此之外，“全世界很少有国家能够达到中国这样的水平，中国所做的也比其他国家要多得多。”
