反洗钱法草案面世之台前幕后：立法为形势所迫(2)

　　旧法规滞后

　　毋庸置疑，最有效最重要的反洗钱手段，就是采取法律措施。

　　早在1990年，全国人大常委会就制定了《关于禁毒的决定》，规定了掩饰、隐瞒毒赃性质、来源罪，这可视为洗钱罪的最初形式。

　　1997年修订的刑法第191条明确增设了洗钱罪条目，除毒品犯罪外，将黑社会性质的组织犯罪和走私犯罪纳入洗钱犯罪的上游犯罪范围，即通过各种手段将这些犯罪所得及其收益变为表面合法的财产，都属洗钱犯罪。2001年的刑法修正案(三)再将恐怖活动犯罪增列为洗钱罪的上游犯罪，并提高了洗钱罪的法定刑。

　　2003年，中国人民银行制定《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，即后来被媒体常说的“一规两办法”。

　　随即有专家提出，“一规两办法”属于部门规章，法律级次和法律效力较低，难以对全社会形成强大的约束力。如银行法第29条和第30条明确规定了商业银行为存款人保密的原则，由于法律的效力高于规章，在银行法于2003年年底修订(规定中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人执行有关反洗钱规定的情况进行检查监督)之前，仅仅依照规章开展反洗钱调查的尴尬处境可见一斑。

　　此外，“一规两办法”适用范围偏窄，仅适用于存款类金融机构，没有构建反洗钱工作协调机制，缺少对反洗钱信息中心和反洗钱国际合作等内容的规定。

　　“这3个行政规章显然已远远不能适应形势发展的需要。”中国法学会财税法学研究会会长刘隆亨说。

　　全国人大常委会预算工作委员会副主任冯淑萍更是指出了问题的实质：“现行法律体系仍不完整，系统性、协调性差，法律级次和效力较低，适用范围较窄，这直接影响了反洗钱的力度和效果。”

　　中国人民银行也急切呼吁，需要一部“骨干法”，而且洗钱犯罪具有跨行业、跨区域的复杂特点，需要加强部门之间的合作协调，反洗钱监测分析和内控制度均需加强。

　　2002年以来，连续几年，都有代表向全国人大提出尽快制定反洗钱法的议案。

　　2003年，十届全国人大常委会将反洗钱法正式列入了5年立法规划中。

　　2004年3月，反洗钱法起草工作全面启动。

　　2005年8月，草案征求意见稿完成。

　　日程看上去顺理成章并不复杂，然而实际上，反洗钱法的起草过程并非那么容易。

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