特稿：从制度层面堵住漏洞和隐患防治税收腐败(2)

　　制度执行层面存在漏洞

　　有关税务部门腐败现象的存在，与制度执行层面的一些漏洞也有着千丝万缕的联系。

　　税收计划考核体制的缺陷。

　　目前，我国税务系统进行政绩、人事等考核时，引用税收计划是否足额、超额完成来作为主要的考核指标，从而削弱了税收计划的真正作用。在现行税收计划的制定尚欠合理，执法监察不力的情况下，这一考核方法的采用，不仅导致税收大量流失和腐败的产生，还导致国家运用税收政策调节经济职能的弱化。

　　从当年计划的制定方法看，我国目前税收计划采用的是基数法，而并非零基预算，即税收计划分配额=基数×系数+(－)特殊因素。基数为基期年1月～10月实际收入加11、12两月的预计数得出；系数只是粗略地考虑各地经济税源情况，再人为地划分为几个档次；其他特殊因素由于种种限制也难以考虑全面。每年国家税收是计划加增长的模式，每年向国家交纳税款，按照上年的计划加上一定的增长比例。税收计划的制定者是税务部门。一旦确定税收计划，就使计划成为下年度的征收任务，所以，税务部门在主观上必然希望计划任务越轻越好。反映到其在制定计划时，则是想方设法降低计划任务，以便于自身下年度任务的完成。

　　税收计划原本要体现对税收工作的指导性和参考性，而现在同时把它作为考核指标，税收计划的实现与否，直接关系到税务干部的年度考核、职务的升降和奖金的发放，所以税务部门在制定税收计划时慎之又慎，组织税收收入，入库尽量往后移，以降低预算基数。在与上级税收计划任务的分配上讨价还价，计划就低不就高。因此，税收计划的实现存在很大的回旋余地。尤其是实行分级财政体制后，市、县、乡三级对税收收入任务的逐级考核力度逐年加大，有的甚至以保稳定保平衡为由不惜层层加码。这就容易形成税源形势好，税务机关要适当控制当年税收增长的幅度，不想收，不严查，以便为下年组织收入打一个好的基础。一旦税源形势不好，税务机关就要接受各级政府的领导督查，千方百计组织收入，有时出现人为的虚收探收现象。不少税务部门为了完成税收任务，采取“变通”手段“拉税”或“引税”，把本不属于本所管辖的税款通过各种途径拉到本所来交，给拉税人提成。这使得一些税务人员借机以税谋贿，以税谋利。

　　由于税收收入计划的不合理性，区域与区域之间税源变化的差异性，各级政府对税收收入任务层层加码的不确定性，致使税收执法行为的严肃性扭曲。这也给以税谋私、权钱交易者以可乘之机。

　　税收计划的刚性远远大于税收执法的刚性，使税收执法变得无足轻重。税务部门在具体组织税收征管时，在确保任务完成的前提下，按计划数额进行包税。随意缓税、欠税、减免税的现象较为普遍，并积极“涵养税源”，同时尽量避免应收尽收，以避免下年税收计划分配基数的加大，进而避免下年任务的不能足额完成而影响自身的年度考核、奖金等一系列切身利益。这就使得有的地方收过头税和贷款缴税，向税收中掺水；有的地方却有税不收，压低任务，压低基数，“放水养鱼”变成“弃网休渔”，严重干扰了依法治税工作。

　　这一人事考核方法弊端不小。一些地方税务部门之间的卖税现象屡有发生，部分超收的税务局将超收部分税收收入转到某些欠收的税务局账下，一则降低了本局的基数，有利于减轻下年度任务；二则确保对方本年度任务的完成，间接地确保对方的年度考核、奖金发放，借机从对方获取私利。更为严重的是税务与财政勾结，通过两者之间的账面划转，虚增税务局的收入，对虚增部分财政通过虚列支出加以掩饰，从而达到税务局超额完成任务，获取超收分成和巨额的年度奖金。对于财政局的配合，税务局当然是投之以桃，报之以李。这种被系统内部称为“跑片子”的现象，安徽蒙城事件就是一个典型案例。

　　同时，一些税务部门只要求完成税收任务，至于应征收多少税款、所收税款是否全部上缴入库少人过问。在税款入库部位，容易滋生腐败的表现形式主要有三种：一是转引税款，如将甲地税款划转到乙地入库；二是改变税种混淆税款入库级次，挤占中央和上级收入；三是将应缴税款改为罚款收入纳入地方财政。这就导致发票在管理、使用和开具上出现问题，甚至有些税务部门收税不给纳税人开具完税证、违反税收法规擅自降低税率，从而导致税收执法权的部分失控。

　　税负不均，评税标准控制在少数人手中。

　　由于税制存在缺陷，一些行业间和地区间存在税率不同的现状，评税标准掌握在少数税务干部手中，有的人便凭借手中的权力以权谋私，以税谋贿，捞取个人好处。我国制定的税率在世界各国中并不低，但在实际征收中，征收率却相当低，特别是采取定税或包税制的个体私营企业和部分集体企业以及一些新兴行业，由于经营情况十分复杂，确定税负缺乏科学有效的手段，同行业之间即使同等规模，有时税负差异也相当大，带有很大的随意性。加上采取定税和包税制的企业税负是不公开的，这给一些营私舞弊者以可乘之机。有路子的只要关系好就可以少交甚至不交税。还有些征管单位为挖税源竞相降低税负。

　　自由裁量权太大。

　　自由裁量权太大主要表现在政策性减免税、税率的确定、罚款数量确定等方面。有的税务干部擅自“减、免、缓”税，中饱私囊，使国家税款大量流失。少数税务干部在税收征管、稽查工作中，不认真执行国家税收法规，随意越权为纳税人减、免、缓税或办理出口退税。一位税务干部说：“税率变动有一个范围，如地税中的营业税有一个5%～20%的变动，税务干部可在这个范围内选择。罚款1倍～5倍也可自由选择。假若一个公司欠了许多税，局长有权注销该公司，税也就免了。”有的税务干部在查出纳税户偷逃税问题后，搞大事化小，小事化了，最后往往是私了；有的为纳税人“出谋划策”钻税收政策空子，达到不交税或少交税的目的；有的借管理个体户税额的权力，自行为其调整税负等等，从中获取好处，谋取私利。

　　税收稽查是当前税收执法权力异变的重点部位，也是当前监督制约税收执法权的突破口和关键环节。税务稽查部位的权力异变主要表现为税务稽查人员擅自核减查补税款，该罚不罚或少罚税款，该收不收或少收滞纳金以及只查不调账、不入库等四种形式。

　　从外因来说，法制不健全所造成的缺陷，表现在对犯罪预防方面立法不多，现行法律法规中对罚款或行政处罚的弹性过大，导致税收执法自由裁量权和随意性过大，为一些掌权者以权谋私提供了可能。如征管法上一些诸如“五倍以下的罚款”和“一万至五万的罚款”等等。

　　来源：瞭望