公务接待呈现出恶性发展势头中央要求进行规范

　　来源：新华网—《瞭望》

　　日前，根据中央要求出台了关于国内公务接待管理的有关规定，要求各级党政机关和参照公务员管理的单位严格遵守。这是国家规范公务接待，预防和治理公务接待中腐败现象的新标尺。

　　公务接待在公务活动中不可避免，是行政成本的重要组成部分。但是，在不少地方、部门，公务接待明显已经超出了“合理”范畴，成为一种不正之风，成为腐败的一种重要表现，引起了广大人民群众的强烈不满和中央的高度重视，已经到了非下大力气加以规范和改革不可的地步了。

　　近年来公务接待中的腐败迹象

　　毋庸讳言，公务接待领域中的不正之风与腐败现象确实是存在的，而且在一些地方和部门，还比较严重。对于近年来公务接待中的腐败迹象，可以从以下两个方面加以分析：

　　公务接待耗费巨大，超标严重。

　　消费数额巨大。关于公务接待消费的总体数字，目前并没有权威的数字，但给人们的普遍感觉是，它是一个非常庞大的数字。今年8月国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组引用的有关数字为：2004年全国公款吃喝3700亿元。这些数字尽管没有得到有关权威部门的确认，甚至遭到有关部门的否认，但人们从自身周边实际来感受，认为公务接待支出确实是惊人的。我们也可从一些地方公布的具体数据对此大体加以推算。如湖北襄樊市财政局、老河口市财政局课题组曾在一篇文章中披露，2000年老河口市行政事业单位招待费达到1980万元，占行政事业单位财政支出的18%。

　　消费超标严重。在公务接待方面不按标准，进豪华酒店，喝高档酒，吃天价宴席，到豪华娱乐场所进行奢华消费的现象已经见怪不怪。

　　消费随意性大。只要能与公务接待沾上边的，都要由公家埋单，公款旅游、私客公待、公款送礼等现象很普遍。公务接待成了个筐，什么费用都可往里装：吃的开成办公用品，用的开成资料费，礼品、旅游费开成会务费，甚至嫖赌费用也开成接待费，实在没有正规发票，那么就用假发票甚至打白条。而且主管领导明知有问题，也往往睁一只眼闭一只眼，大笔一挥，什么违规费用都可报销。

　　效率低下，浪费严重。许多无实际内容、无明确任务的参观学习、培训考察和会议，以各种名义发放的补助、津贴，以及新建所谓公务接待的豪华楼堂馆所等，造成了公务接待费用过快增长，导致了财政资金的严重浪费。

　　化公为私、损公肥私、通过公务接待谋取个人私利的现象严重。超标招待成为联络感情的手段，或者是把客人带到亲戚朋友或自己参股开办的饭店消费，随意加码签单报账。公务考察变为公费旅游，公务会议发放高档、精美礼品或纪念品，多开、虚开公务消费发票套取财政资金等等现象也比较普遍。

　　公务接待呈现出令人担忧的恶性发展势头。

　　一是公务接待违规消费日趋公开化。在公务接待中，进豪华宾馆，享受豪华服务在一些地方和单位变得肆无忌惮。一些单位领导居然在办公会议上集体讨论确定日趋增多的违规公务接待费用报销办法与支出渠道，就是违规消费日趋公开化的一个典型例子。

　　二是公务接待金额呈刚性扩张。

　　三是违规公务接待牵涉人员和范围广，具有一定的普遍性。在一些地方、一些部门、一些单位，公务接待违规消费不仅涉及一般工作人员，也涉及领导干部，甚至整个领导班子、领导干部身边的人包括配偶、子女、亲朋好友、秘书、司机等。在公务招待的名义下，考察、会议、差旅等，“一桌饭一条牛”，“半月考察十日游，大包小包装满兜”等等就是对这些现象的形象写照。

　　四是违规公务接待呈弥散性。由于公务接待中漏洞多，监管弱，在一定意义上成本小，风险小，收益大，因而具有极大的诱惑力和传染性，再加上在一些情况下公务接待违规消费的顺利进行，需要一定的力量和关系网络的协作配合，这就产生一种向外蔓延的张力，使公务接待违规消费不断扩大范围。不久前披露的海南临高县的“群蛀”案例，就是一个典型。此案的为首者符嘉杰，是临高县人民银行负责看管国库的一个普通办事员，他与临高县财政局会计员桂峰黏在一起，通过各单位“接待费”、“领导差旅费”、“会议费”里的“猫腻”，在两年多时间里作案50多起，侵吞国库资金150多万元，该县14个部门的20多名局、股干部涉案，并涉及到该县一把手——县委书记吴光华。案发后，有关部门对2002年以来的拨款进行调查核实，统计表上的118笔拨款，竟有70笔属非正常拨款。

　　五是对违规公务接待认识上的模糊性。在一些公务人员看来，只要不贪污、不受贿，多吃点、多喝点、多玩点，没有关系。在思想上，许多公务人员对公务接待违规的容忍度在扩张，传统上被视为“灰色腐败”的违规消费，正日渐被视为“白色腐败”，而一些历来被视为“黑色腐败”的违规消费，正日渐被视为“灰色腐败”。

　　现行公务消费体制的缺失

　　公务接待领域中之所以存在这么严重的不正之风与腐败现象，说到底是由于现行公务消费体制漏洞多、隐患多。

　　一些制度脱离了公务消费实际，或者是制度规范不健全、可操作性不强，难以规范公务接待活动。

　　比如，多年来在差旅费报销和出差伙食补贴标准方面，财政部门规定的住宿标准为：省部级干部60元/晚，厅局级干部50元/晚，县处级干部40元/晚，科级及科级以下干部30元/晚，而伙食标准统一为12元/天。这些早年出台的标准明显脱离了现行宾馆、酒店住宿和用餐消费的实际。如果完全按照这一标准执行，出差人员和接待机关都难办。于是，派出单位只好对出差人员的一些违规做法睁一只眼闭一只眼，放任出差人员的一些违规与超标消费行为。另外，这也导致了下级部门对来自上级部门的出差人员进行补贴等现象。尽管最近一些部门和地方调整了报销开支标准，但仍与实际情形相距很大。

　　同样，如果制度规范本身不健全，比如在程序、内容方面安排不当，或者模棱两可，或者不具体、难以操作，这也很难规范公务接待活动，容易刺激违规消费的发生。比如，公务接待“四菜一汤”的规定，就因为仅仅有“菜”、“汤”的数量限制，而没有内容和价格等方面的限制，而在实践中被普遍在“菜”、“汤”的内容方面大做文章。特别是，公务接待活动本身具有高度复杂性，什么情况属于公务接待范围，什么情况不属于公务接待范围，什么情况下适用什么标准，遵循什么程序，在现实中往往不容易把握，如果没有健全的、操作性强的规范，那么具体经办人员就只好按照有利于自己的方法来处理了。更有甚者，由于缺乏约束机制，一些部门和单位从自身利益出发，“因地制宜”地出台了一些扭曲变形的“实施办法”，使得公务接待更加难以规范。

　　现行财政管理体制存在一些缺陷，预算约束乏力，使腐败分子有机可乘。

　　应该说，现行财政管理体制存在的缺陷是公务接待消费中腐败现象产生的根本原因，正是由于财政管理体制存在的不规范、不透明、缺乏刚性等因素的影响，使腐败分子可以利用信息不对称的便利，在公务接待中搞各种违规动作。具体来说，在财政体制对公务接待的规范方面，存在的主要腐败隐患有：

　　大量预算外和制度外资金的存在。按照市场经济发达国家的做法，政府所有财政收入与支出都应该纳入预算，但在我国由于各种原因，政府预算归一化问题远没有解决，存在着大量的预算外、制度外资金，存在着为数庞大的“小金库”。按照一般估算，当前整个政府财力中，预算内、预算外、制度外资金大约各占三分之一。在公务接待方面，没有在预算上把各部门及部门内各单位的接待费、差旅费、考察费等定额明晰。这极不利于对各项公务接待费用的控制。同时，预算编制和执行都是财政部门，财政部门既是预算的编制者，也是预算的执行者，这极容易使财政预算变“软”，约束乏力。加之政府各部门既是公务接待规定的制定者和执行者，也是“规定”的直接受益者，在预算软约束的情况下，这极容易使政府部门和公务人员的“经济人”本性得到释放和扩张，为自己的公务接待活动多安排预算，或者是在预算执行中寻隙自肥。

　　预算不透明。预算外、制度外资金的支出来源于秘密运作的“小金库”，其本质特征就是私密性，见不得阳光。即使是预算内资金，和发达国家相比，也呈现出明显的不透明特征。这为财政支出方面的超标、违规包括公务接待方面的超标、违规提供了便利的条件。

　　预算执行弹性空间大。预算经人大批准后，在执行中往往变动很大，而且我国还没有形成由人大或人大常委会审议、批准预算变动的机制，在实践中预算的变动往往就由政府首长或财政部门决定了。预算执行的这种弹性大、易变通的特点，使一些部门和单位领导在工作中不计成本，消费无度，在一定程度上方便和纵容了公务接待中的违规行为甚至腐败行为。

　　财务制度和技术的落后。

　　不少学者和实际工作部门工作者都谈到，以统收统支、先开支后报账为特征的现行公务接待制度，在很大程度上已经异化为权力消费。统收统支在管理上存在许多漏洞，加大了公务接待的监管难度，极易为一部分心怀不轨的公务接待者所利用。现金支付、先开支后报账的财务制度，在管理上也存在一些漏洞，如财务报销环节中常见的凑票报销，多开、虚开报销发票现象，就是钻这一制度漏洞的违规行为。更为严重的是，有的单位以接待、住宿补贴和用餐招待开支等各种借口，开假发票套取预算内资金，并设立小金库，用于请客送礼、吃喝玩乐等违纪违法开支。而电子消费不发达、发票联网核查等技术手段落后，也减少了在发票上做假的风险，方便了多开、虚开发票及用假发票报销等违纪违规行为的发生。

　　监督乏力。

　　监督乏力也是导致公务接待中大量违纪违规行为发生的重要因素。在一定意义上说，财政制度与公务接待制度方面存在的漏洞，只是使公务接待中的腐败成为可能，而监督不力，则在一定程度上促成了腐败的发生。具体来说，对公务消费监督乏力的主要表现包括：

　　人大监督缺位。从世界范围来看，财政权被形象地称为“钱袋权”，是现代代议机构的最主要权力之一，也是代议机构制约行政机构的重要权力。我国的人民代表大会作为国家权力机关，在法律上也享有财政权，但这一权力在实际中的行使很不充分，在目前的地方各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中。在预算审议和批准过程中，快速的“一揽子批准”使代表们集中关注于几个大层面的主要问题，而缺乏对预算报告内容的深入分析和讨论。由于多种原因的影响，人大对于政府提交的预算草案不要说否决或重大修改，就是小的修改也很困难。预算执行监督方面，人大所发挥的实际作用也就更为有限。

　　行政监督乏力。在政府内部，对于公务接待的监督也存在很多问题。由于公务接待的主体是领导干部和其他公务人员，加之信息和权力的不对称使公务接待中的问题带有一定的隐蔽性，难于界定和发现，易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的局面，出现监督“死角”，特别是对一把手和领导班子成员的监督更是如此。

　　社会监督疲软。在发达国家，对公务消费的监督，媒体、公众的力量是一股非常强大的力量。无所不在的媒体几乎是拿着放大镜在挑公务人员特别是高级公务人员公务消费方面的“毛病”，而一旦被媒体曝光或被公众举报，往往引发强大的舆论压力和相应的法律与行政制裁。在日本，从1994年起，各地陆续建立了民间行政观察员制度，民众自发成立“全国公民权利代言人联络会议”，对政府行为进行监督，检查政府是如何用纳税人的钱的。他们对政府行为展开密切监控，时常向政府提意见，要求公开各项具体开支。在密切监督之下，政府官员在公务活动中自然不敢随便用公款吃喝，不敢进行违规消费。

　　打击力度不够。

　　一是处罚制度规定不严。世界上廉洁程度高的国家都有严格的控制公务接待的制度。在芬兰，上至总理下至普通科员，一起吃饭的有哪些人，点了什么菜，花了多少钱，都要巨细无遗地在网上公开其清单，人人可以看得到，件件都能查得清。芬兰就曾有中央银行行长级别的高官，在公务接待中一不小心上了一道鹅肝，传媒上网查阅菜单后曝光，行长就因此而下台。而在我国，在许多公务接待的消费项目上，并没有严格的标准，以致“四菜一汤”同样可以演变为大吃大喝，公务考察实际上变为公款旅游……在处罚方面，大吃大喝、私客公待、公款旅游等等浪费上万元似乎也没有明确规定该受何种处罚。

　　二是制度执行不力。在一些方面明明有制度、有规定，但是有的人不按制度规定办、公然违规竟然也毫发无损，制度成为纸面上的东西。有人概括：“只吃不带上级不怪，只花不拿纪委不查”。我们不时在媒体上看到有人感叹：几十个文件管不住一张嘴。为什么管不住呢？如果文件本身没问题的话，那么问题就出在文件的执行了。

　　公务消费文化存在缺陷。

　　从更深层次寻找原因，还应注意思想、文化方面的因素。改革开放以后，在经济发展、财政收入增加、人民生活水平提高的同时，一部分公务人员认为艰苦朴素、勤俭节约等观念已经过时了，为人民服务思想淡化了，而封建的等级观念、特权思想却在发展，追求舒适、享受、高消费被看成是一种身份、地位的象征。同时，整个社会的消费文化也发生了一些变化，朴素、节俭的观念受到了很大冲击。

　　另外，“有朋自远方来，不亦乐乎”，中国传统文化中的热情好客、重人情轻法理等因素，也被不适当地在公务消费中夸大运用，以为客人来了，不加以招待就是小气、就是不近人情；以为不大吃大喝、高规格接待就是不重视客人；以为不进高档饭店、喝高档酒、吃山珍海味，不使客人吃饱、喝足、玩得尽兴，就没有招待好客人；以为不住高档宾馆就显示不出自己的身份与地位……而更可怕的是，公务接待领域中广泛而普遍存在的不正之风与腐败现象，事实上在塑造一种以高消费、公私不分为特征的新的公务消费文化，这在一定程度上助长了公务接待方面的不正之风与腐败现象的发展与蔓延。

　　公务消费的规范和改革

　　公务接待中存在的种种问题，说明了规范和改革公务消费的迫切性。而多年来治理公务接待不正之风与腐败现象的努力收效不明显，则说明规范和改革公务消费的复杂性和艰巨性。对于这样一个迫切需要解决的复杂问题，我们需要通盘规划，科学设计，坚定决心，排除各种阻力，积极而稳妥地进行改革。

　　公务消费改革的方向：制度化、货币化、个体化、市场化、公开化。

　　近年来，理论界对公务消费的改革进行了许多理论探讨，各地也在公务消费等方面进行了许多改革的实践探索。总结公务消费改革的理论研究成果和实践经验，规范和改革公务消费的总的方向可以归纳为：制度化、货币化、个体化、市场化、公开化。

　　制度化。即要以严密的、可操作性强的制度规范来堵住公务接待的黑洞。要在科学界定公务接待范围的基础上，明确各项具体的接待标准、条件、范围、程序等，使公务接待有章可循，有规可依。在条件成熟的情况下，把有关规定上升为法律，提升其效力和约束力。

　　货币化。货币化是市场经济条件下规范和改革公务接待的基本取向。要遏制和消除公务接待中的腐败与浪费现象，就要尽可能使公务消费以货币形式表现出来，如公务接待、差旅费、考察等等费用，均应该在科学核定的基础上以货币形式计算并包干到个人，实行限额消费，超支不补，节约有奖（按节约额的百分比以货币奖励给个人）。而且其中一些可量化、易操作的消费还可直接以货币形式发给公务员个人。这样可以强化公务接待中的成本意识、效率意识和自律意识。

　　个体化。即要使公务接待由现在的大锅饭式消费变为个体化消费，要尽可能落实到具体的人，无法量化到人的，则要尽可能量化到具体单位或项目。

　　市场化。即要在公务接待中引进市场机制，凡是能够由市场提供的消费尽可能由市场提供。按照市场化原则，由各地或各部门的宾馆、招待所、培训中心等提供的服务，完全可以引入市场机制和竞争机制，由效率更高、服务更好的社会化的宾馆、酒店等来提供，哪里价廉物美、服务周到就去哪里；甚至公务会议的后勤服务，也可采用政府采购方式，向社会公开招标。

　　公开化。公开透明是最有效的防腐剂，要防止公务接待中的腐败现象，加大公务消费的公开力度是必由之路。要把各部门、各单位、各类项目的公务接待范围、条件、标准、总额等制度规范向社会公开，逐步实行公务接待公示制度，把各机关单位、各领导及一般公务人员的各项具体公务接待费用数额、内容、地点、方式等细节向社会公开。比如和谁在一起吃饭、在哪里吃饭、点了什么菜、花了多少钱等，都要如实地、以方便公众查阅和监督的方式公开。

　　规范和改革公务消费的对策建议。

　　在明确了以上大的改革方向以后，统筹规划，因地制宜，搞好试点，采取得力措施，大胆推进。

　　一要坚定政治决心，把规范和改革公务消费作为反腐倡廉及行政改革的重要内容。可以像治理商业贿赂一样，把规范和改革公务消费作为一定时期内（3－5年）反腐倡廉的中心工作，成立高规格的权威协调机构，加大规范和改革公务消费的宣传力度，促使公务人员对公务消费有正确认识，引导公众积极参与对公务消费的监督。

　　二要合理界定公务接待范围，科学核定公务接待标准。要对现有公务接待项目分类、分项进行清理，不合理的坚决取消，合理的则予以保留并加以规范。要根据职务、分工、实际工作量和岗位特点以及地区经济发展水平，区别不同部门、不同地区、不同职务、不同岗位，制定不同等级，既合理拉开差距，又保证各层次公务人员工作的顺利进行。

　　三要加强公务接待制度建设，提高公务接待制度化水平。在制度建设中，还有几个问题值得注意，一是制度建设要求全，使各项公务接待都有制度可依；二是制度要严，即要从严规范公务接待，以严密、严格的制度堵塞现有的公务接待漏洞；三是制度建设要讲求实效，即所制定的制度规范要具有可操作性，能够切实有效地规范现实中的复杂情况。

　　四要重视技术反腐，积极采用技术手段规范公务接待。这里说的技术包括现代财务技术、电子技术及其他技术。在财务技术方面，当前的现金支付、先开支后报账的财务制度存在很大的腐败隐患，要尽快废除这一制度；另外，一些地方采取集中支付等手段被实践证明颇有成效。在电子技术方面，要大力推进电子消费，特别是要大力推广公务消费卡——这在市场经济发达国家已经是一种通常做法，在这些国家大宗现金消费被视作是逃税与洗钱，因为私下操作超出了政府与财税部门的掌握范围，容易造成黑箱操作与腐败。此外，电子政务的推广与发展，也能够为规范公务消费带来积极作用。

　　五要加大公开力度，强化公务消费监督。有效的监督是规范公务消费的应有之义。为了强化监督，首先要大力推行公务接待公示制度，以公开、透明来驱逐公务接待的“暗箱”。各级政府内部的监察、审计、财政等部门要切实履行监督职能，加强内部监督、审核、审查，从严控制公务接待资金的使用。同时，要重视社会监督，完善举报制度和舆论监督制度，鼓励、发挥和调动新闻舆论、人民群众对公务消费进行监督的积极性。总之，要通过全方位的、能发挥实效的监督来规范公务消费。

　　六要严格公务接待制度的执行，加大违规公务接待的处罚力度，严肃查处违规公务行为。

　　七要完善配套措施，优化外部环境。公务消费的规范和改革是一个复杂的系统工程，涉及到政治、行政、财政、法律等等许多方面，也涉及社会的许多层面。公务消费规范和改革工作的顺利进行，还需要许多方面的配套措施。

　　此外，还有一个问题值得引起重视，即改革方案与政策出台过程中必须注意程序公正。因为公务消费改革本身涉及的是作为改革决策者和执行者的公务人员的消费行为，在一定意义上说是“自己为自己怎样花公家的钱立规矩”，是一个典型的包含潜在“利益冲突”的问题。所以，在有关方案和政策的出台过程中，必须充分听取和反映民意，保证程序的公正。（作者：龙太江 湖南大学廉政研究中心教授）