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评论:地方政府真的不缺钱了吗?


http://www.sina.com.cn 2006年11月07日06:00 光明网
李华罡

  日前《21世纪经济报道》报道了北京大学平新乔教授一个报告的主要观点,报告提出,地方财力(地方政府规模)无论从绝对量还是从相对量上都大大膨胀了,地方政府总体说来没有“哭穷”的理由;认为“讲地方政府事权与财权不对称,还努力要中央多转移一些资源给地方,还强调地方政府财权不够,这至少是超越了客观可行性”。

  笔者对此报告的数据不表怀疑,但认为报告得出的结论值得商榷。

  支持该报告结论的理由基于两个事实,一是由于存在大量的预算外收入和小金库,地方政府在财政资源配置的格局中并不处于“弱势”,没有“哭穷”的理由。二是,地方政府的财政资金“好钢没用刀刃上”,大量的预算外收入被用于行政开销,并没有满足公共教育、医疗、社保等公共产品的建设。固然,这两种情况在现实中确实存在,但是这些情况出现的根源正是目前亟待规范的政府间的财政关系,我们不能颠倒因果,反而推出了地方财力充足的结论。

  改革开放以后,如何规范市场经济条件下中央与地方的财政关系,政府做了多次探索。其中,1994年的分税制改革是最为重要的一次,其基本框架沿用到现在。当时的改革背景是,1980年的放权让利和1988年的财政大包干体制,使得国家财力分散、两个比重过低,中央政府对于通货膨胀和地区间日趋严重的分割与相互封锁等情况,缺乏宏观调控经验。所以,中央通过分税制改革以及后来的企业所得税划分,集中了税收收入增量的大部分,并通过教育、医疗和住房等公共产品的市场化改革,以及“只提政策不给钱”的公共职能下放,减轻了中央财政的包袱。

  从当时来看,这无疑符合效率优先的要求。相对应的是,地方政府、主要是省以下各级政府困难了,它们也有发展地方经济的要求。拿不到税收收入的增量部分,它们转而寻求预算外收入。这就造成了上个世纪末我们“一税轻、二税重、杂七杂八无底洞”的局面。前些年,中央政府下大力气整治了乱收费的现象,并取消了农业税。可是,打着“经营城市”旗号卖土地的热潮在全国各地出现。对此,中央近年来不断收紧土地的审批权限,严厉查处了多起开发圈地大案要案。可见,这种中央与地方间对于财权关系的调整,从来就没有停止过。

  一波刚平,一波又起的原因在哪里呢?显然,是由于中央与地方的财政关系没有得到规范,才会出现地方政府的种种“出轨”现象。我们不能因为地方政府获得了临时性的预算外收入,就认为它们财力充沛,就可以高枕无忧了。中央政府不是消防队,如果不能继续深化政府间财政关系的改革,诸如此类的“火”就会防不胜防。1994年的分税制改革过去12年了,期间我们对财政体制修修补补的变革没有间断过,但是,而今国内的经济和社会形势发生了较大变化,约束条件变了,我们的管理体制就需要变,否则将无法满足我们重视社会公平、建设和谐社会的新要求。

  当前,中国地方财政的最大问题在于纵向的不均等和横向的不均等。所谓纵向的不均等,就是一些县乡镇的日子比较困难。特别是省以下的转移支付制度没有规范起来,随意性较大,导致“吃截留、跑部进钱”的情况难以杜绝;横向的不平等,在于中国地域辽阔,区域间发展水平悬殊,财力水平总体呈现出东高西低、南重北轻的局面。对此,中央已经采取了加大转移支付力度和“省对县”的试点,转移支付从1994年的497亿元增长到2005年的7330亿元。但是,如何落实十一五规划建议所提出的“合理界定各级政府的事权,建立健全与事权相匹配的财税体制”,仍是需要解决的课题。


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