“律师较劲养路费”事件调查

　　南北两律师较劲养路费

　　“我的建议书到现在还没回音，今天一上班，我就又寄了一次。同一份建议书，这是我第3次向全国人大寄了。”11月6日，北京律师宋成军告诉记者。

　　“一审败诉，我不气馁。我的上诉状今天就送达法院了。”同日，常州律师章祥兵在电话中告诉记者。

　　让一北一南两位律师如此较劲的，是时下的“养路费存废”之争。这一争论源于今年7月发生在郑州的一起“养路费天价滞纳金案”。

　　今年7月21日，郑州市交通稽查人员发现了一辆小型吊车自1992年购车以来，一直没缴纳养路费。根据征稽收费标准，该车应缴纳养路费本金5．9万元、滞纳金38．9万元、罚款17．7万元，还应缴附加费本金2．2万元、滞纳金7．5万元以及运管费本金7872元、滞纳金2．5万元、罚款1000元，共计约76万元。

　　此事经媒体报道后，引起了人们的关注。8月23日，中国青年政治学院副教授、北京市展达律师事务所律师周泽（如图）在媒体发表《养路费：最近6年都是违法征收》一文，指出养路费征收违犯了《公路法》。

　　8月28日，河南某司机将郑州市交通局告上法院，指责交通局征收养路费违法，要求法院确认交通局的行政罚款处罚违法，并退还360元的罚款。

　　9月1日，江苏常州律师章祥兵状告常州市公路管理处征收养路费的行为违法，要求退还1500元养路费。

　　10月14日，北京市京元律师事务所律师宋成军状告北京市路政局，要求退还其缴纳的养路费3080元。

　　在要求退费的同时，他们还向全国人大上书，试图从根本上解决这一问题。10月17日，宋成军向全国人大常委会递交了一份“提请审查《公路管理条例》的建议书”。10月30日，交通部发布通告，表示明年要继续征收养路费。这一天，周泽将《审查养路费征收法规、规章违法问题暨撤销违法的养路费征收法规、规章建议书》寄往全国人大常委会。

　　一时间，养路费问题成了坊间的热点话题。

　　半句话引出两大争论

　　在“养路费风波”中，周泽成了焦点人物。11月3日，记者对他进行了专访。周泽认为，养路费存废的法律原点系于一句话：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”（据1999年10月31日公布实施的《公路法》第36条）。时下，所有的争论都源于后半句话。

　　■争论一：国务院规定什么？

　　由于国务院至今没有出台“具体实施办法和步骤”，有关部门就认为还应照搬原制，继续征收养路费。

　　但周泽认为，该法律条文只是授权国务院就采用依法征税的办法筹集公路养护资金的具体实施办法和步骤作出规定，而不是授权其对继续征收养路费作出实施办法和步骤。也就是说，国务院只有权力规定如何征税，而没有权力规定如何收费。如果规定了如何收费，则是违犯《立法法》的违法行为。

　　■争论二：国务院没规定，怎么办？

　　在国务院没出台“具体实施办法和步骤”的情况下，是不是就可以按原法执行呢？周泽的回答是否定的。

　　周泽认为，从《公路法》修改的过程来分析，1999年的《公路法》是坚决取消“养路费”的。1987年国务院发布的《公路管理条例》认可了向车主征收养路费这一交通

　　部门沿袭多年的做法，但全国人大常委会在1997年通过《公路法》时，仅有保留地认可了向车主征收养路费的做法，规定“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定”，“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法”。而在1999年修改《公路法》时，全国人大常委会则否定了向车主征收养路费的做法，全部废止了旧法中有关养路费征收的条款。由于新法优于旧法，《公路管理条例》中与之不一致的收取养路费的部分自然失效。2004年全国人大常委会再次修改《公路法》则根本不涉及养路费问题。对比《公路管理条例》、《公路法》1997年通过时及1999年、2004年两次修改后的规定，可以看出，《公路法》取缔向车主征收养路费这一做法的立法意图是十分明显的。■结论：没有“规定”，宁可不收周泽的上述观点代表了其他起诉人和上书人的共同观点。

　　“综上所述，在国务院没有出台‘具体实施办法和步骤’的情况下，养路费宁可不收，也不能违法征收。”周泽说，“当然，这是有关部门严格执行《公路法》和《立法法》下的理想状态，现实情况远非如此。“

　　3次起诉结果不容乐观

　　周泽的担忧不无道理，3件起诉案、两次上书的结果实在让人高兴不起来。

　　河南某司机起诉郑州市交通局案。此案在

　　郑州市中原区人民法院开庭，开庭8分钟后，法官以原告申请不符合法律规定为由宣布休庭，改日再审。至今没有公布再审日期。

　　江苏常州律师章祥兵起诉常州市公路管理处案。此案10月17日在常州市天宁区法院开庭，当庭即判原告败诉。

　　北京律师宋成军起诉北京市路政局案。此案法院受理过程多有波折。宣武区法院两次驳回，要他补充证据。在宋的据理力争下，法院才正式受理。

　　宋成军与周泽的建议书一经寄出，便杳无音讯。

　　“法院拿出了一些部门规章来打压我。”在电话中，章祥兵对记者说。在他传真过来的判决书中，记者看到，法院认为征收有法律依据：“国务院根据法律的授权，制定了《关于继续做好公路养路费等交通规费征收工作的意见的通知》（下简称《意见》）、《交通和车辆税费改革实施方案》（下简称《方案》）。由此可见，新税开征之后，相关收费停止。目前，我国尚未开征燃油税，相关法律法规仍然有效。1999年修订的《公路法》，对我国涉及交通费改税的改革仅仅是完成了部分法律程序，相应的《燃油税暂行条例》尚未出台。因此，被告收养路费合法。”

　　“《公路法》是全国人大修订通过的，而《意见》属于部门规章，后者尽管得到国务院的同意，但从法律效力上说，人大立法要高于部门规章。交通部门必须尊重上位法，放弃征收养路费。”章祥兵说，“下位法不得与上位法抵触，这个基本原则难道法官们不知道吗？”

　　事实上，一些政府部门也抱着与法院同样的观点。今年8月25日，四川省交通厅专门就养路费问题召开新闻通气会，以同样的理由支持收费。

　　养路费改革已提上日程

　　“我们对此非常关注，压力很大。”11月3日，在接受记者电话采访时，交通部公路司办公室一位负责人告诉记者，国务院正在研究养路费的改革方案。目前，交通部已将养路费改革问题提上日程，交通部公路司公路管理处、规划司综合处和财务司综合处3个处室正在负责此事的研究。

　　“是不是合法，我们交通部说了不算，这要国务院或全国人大来定夺。”交通部体改司综合处一位人士告诉记者，“养路费的征收基本上是一项地方性的收费，除了部分上缴中央外，大部分是地方收地方用。根据《公路法》确实不该再收养路费，但现在取消也有很大难度。”

　　“如果依法办事，就不能再收养路费，但如果想收，怎么办呢？办法有三。”曾参与草拟《立法法》等重要法律的北京大学姜明安教授说，一是“改法”，即修改《公路法》。或者由全国人大修改，或者由国务院申请修改。二是“给出时间表”。即国务院按照《公路法》规定，就“具体实施办法和步骤”尽快给出时间表，规定到什么时候全国范围完全实现费改税。当然，局部收取养路费也是允许存在的。“亡羊补牢，为时不晚嘛”。三是“报告解释”。即国务院在“两会”期间向全国人大提交《政府工作报告》时，申明以税征收养路资金条件不成熟，建议继续征收养路费。如果人大通过，则可继续征收。

　　“当然，‘改法’不是一件容易的事。无论采取哪种办法，法律上站得住脚，群众才能信服。如果只管收费，而不管法律是不是打架，是不可取的。”姜明安如是说。

　　□记者杨振东文图