申请再审全部提级审查不具有可行性

　　全国人大常委会第一次审议的民事诉讼法修正案(草案)第三条对申请再审的受理法院提出了修改意见，明确规定申请再审应当向上一级人民法院提出，删除了可以向原审法院提出的规定。根据这一规定，申请再审的审查将全部由上一级法院负责。按照起草说明，这样修改既可以避免多头申诉、重复审查的问题，也可以避免由原审法院自己纠错较为困难的问题。但是，笔者认为，这一修改牵涉相关制度配套，关乎不同审级法院职能的重新布局定位，有待进一步研究论证。在目前的情况下，申请再审全部由上一级法院进行受理审查，既无法达到立法修改想要达到的目的，更不具有可行性。主要理由是：

　　第一，申请再审由上一级法院审查，并不利于解决“申诉难”问题。解决“申诉难”，是这次修改民事诉讼法的一个重要目的。对申诉、申请再审及时受理、及时审查，尽可能以公开、平等、规范的程序对申请再审诉求作出司法回答，这是解决“申诉难”的首要环节和最基本的要求。如果全部实行申请再审提级审查，申请再审审查工作的基本格局将发生重大变化，对化解“申诉难”将产生不利影响：一是法院内部在解决“申诉难”上的系统功能将被弱化。目前，申诉、申请再审案件数量非常庞大，应当调动和发挥各级法院处理申请再审的功能并使之强化，形成解决“申诉难”的整体合力。以江苏省法院系统为例，全省法院现有审监队伍的人员配置为：基层法院占70.38%，中级法院占25.54%。中级、基层法院是审监力量的主体。事实上，基层法院和中级法院也承担着绝大部分申请再审案件的审理任务，从近几年的统计看，基层法院审结的申请再审案件占全省总数的36.70%，中级法院占48.46%。全部提级审查后，基层法院审监队伍将几乎不存在，中级法院审监力量也将缩减，现有专门处理申请再审案件的力量将缩减70%以上，原由基层法院处理的三分之一以上的申请再审案件也将上移。基层和中级法院在申请再审工作中大幅后退，无疑会使上下级法院在解决“申诉难”上的系统功能弱化，不符合把问题解决在基层的要求。二是高级法院和最高法院将不堪重负。江苏全省法院近年来每年收到的申诉、申请再审案件都在1万件以上，其中对基层法院一审生效案件的申诉、申请再审有4000至5000件左右，对中级法院一、二审生效案件的申诉、申请再审为7000至8000件左右，对省高级法院生效案件的申诉、申请再审有200至300件。全部提级审查后，省高级法院每年受理的对中级法院一、二审生效案件的申诉、申请再审将达到7000件以上，同时以平均10%的再审率计算，再审案件将有700件左右，再加上中级法院对申请再审审查后当事人不服再申诉的案件约有1500件左右，省高级法院每年受理的审判监督案件将至少会高达9000件以上。事实上，高级法院除民事案件审判的任务外，还承担着刑事案件审判、判决执行等任务，更承担着较重的业务指导任务。提级审查后，省高级法院受理的案件数量将至少增加3倍。同理，向最高法院提出的申请再审案件数量也将数倍增加。在人员数量不可能大幅增加的情况下，高级法院和最高法院将根本无以应对急骤增加的申请再审案件，而且这也与最高法院、高级法院的功能定位不符合，且与申请再审案件受理的及时性、程序化和解决“申诉难”的初衷明显背离，处理的质量根本得不到保证，甚至可能进一步加剧“申诉难”。

　　第二，申请再审全部由上一级法院审查，根本解决不了多头申诉、重复审查问题。多头申诉、重复审查，的确是当前困扰申请再审秩序的顽症，由于缺乏立法的有力支持，法院被迫通过重复审查加以化解。重复审查主要有两种表现：一种是下级法院审查或者再审后当事人向上级法院申请再审，上级法院重复审查，这种情形称之为上级法院重复审查；另一种是同一法院审查或者再审后，再次重复审查，这种情形称之为本院重复审查。从江苏省法院系统改革试点一年的数据统计分析看，在受理的民事申请再审案件中，属于重复审查(包括本院重复审查和上级法院重复审查)的占16.20%。其中，中级法院受理的对基层法院生效裁判的申请再审案件中，属于上级法院重复审查的占50.59%；中级法院受理的对其本院生效裁判的申请再审案件中，属于本院重复审查的占24.46%；中级法院受理的全部重复审查案件中，属于上级法院重复审查的占29.84%，属于本院重复审查的占70.16%。在上述重复审查中，前一种情形，与申请再审多层管辖有关，但后一种情形却与申请再审级别管辖并无任何联系。为了更进一步了解引发本院重复审查的原因，我们曾经做过抽样调研，发现重复审查主要是由于矛盾激化而再次审查，或者审查完结后由其他监督渠道引发的再次审查。从表面上看，通过对申请再审上提一级审查，可以解决上述50.59%的申请再审案件在原审法院和上级法院之间的重复审查问题。但是，申请再审案件经上一级法院审查后再次申诉或者申请再审的，法院如何应对立法却没有明确规定。由于民事诉讼法同时规定了上级法院对下级法院，以及本院院长的监督权，上级法院和本院以监督权(通常表现为信访复查方式)名义进行受理、审查将成为可能甚至必然。如此，取消原审法院对申请再审审查的管辖权后，本可以通过原审法院有效处理的申请再审案件将全部直接由上一级法院来承担，而经过法院审查后再次提出的申诉、申请再审案件并没有得到解决，极有可能演化成上一级法院的重复审查，甚至上移成上一级法院与更高级别法院之间重复审查而已。由此可见，引发重复审查的根源是对于申诉、申请再审缺乏明确的次数限制，与申请再审案件由原审法院、上一级法院单独管辖，还是两级法院共同管辖并无本质的关联。因此，要解决反复申诉、重复审查问题，应当通过立法修改对申请再审次数加以明确，对同一理由反复申诉、重复审查予以限制。

　　第三，没有根据证明上一级法院一定比原审法院监督纠错力度大。申请再审人往往对原审法院存在一定的不信任，因而寄希望于上级法院进行监督。对原审法院是否具有纠正错误裁判的能力和勇气表示担忧，是主张提高管辖级别、取消原审法院申请再审管辖权的一个重要理由。这一想法和主张虽然可以理解，但其蕴含着一个判断前提，即上一级法院一定比原审法院纠错力度大。这一前提是否成立是需要验证的。以江苏省法院系统为例，2006年全省审结的民事申请再审案件中，平均提起再审率为12.86%。其中，基层法院对本院生效裁判申请再审的再审率为18.84%，中级法院对本院和下级法院生效裁判申请再审的再审率为7.85%，省高级法院申请再审的再审率为7.11%。在省高级法院审结的申请再审案件中，对本院生效裁判申请再审的再审率为7.5%。这些数据表明，原审法院的监督纠错保持了一定的比例，并不逊于上级法院监督纠错比例。产生这一现象的原因在于：一是法院内部审监分立机制得到了有效运转。目前绝大多数案件是合议庭讨论决定，而申请再审案件则是审监庭专门审理，虽然同属一个法院，但属于不同部门，监督部门与原裁判组织能够形成一定的隔离状态，有利于监督纠错作用的发挥；二是对本院监督需依法经过审委会讨论决定，而上级法院对下级法院生效裁判的指令再审则大多数可能是由合议庭或者审判长联席会议决定的。相比而言，本院监督的权威性、严肃性是有保障的。

　　第四，申请再审全部由上一级法院审查，与息诉维稳机制难以协调。申请再审案件是矛盾积聚环节，与涉诉信访工作联系紧密。目前，由于基层法院和中级法院承担着大量的申请再审审查和再审工作，不少纠纷矛盾在当地法院就可以解决，信访也可以控制在基层。申请再审案件全部由上一级法院审查，申诉信访也必将随之上移，向省会城市、北京涌来，省高级法院和最高法院必然处于信访息诉维稳的第一线，原有的行之有效的息诉维稳机制将面临巨大冲击，这与涉诉信访的要求明显相背离。同时，由于缺乏基层法院、中级法院的有力配合，服判息诉工作有可能变得愈加困难。

　　当事人申请再审案件由原审法院审查，既便于诉讼资料的利用，也便于当事人进行诉讼。现行民事诉讼法规定，申请再审既可以向原审法院提出，也可以向上一级法院提出，其本意是赋予当事人选择权，但由于缺乏特定性，实践中容易产生上下级法院推诿问题，不利于保护当事人申请再审的权利。因此，将申请再审管辖进一步加以明确和完善确有必要。但是，调整申请再审案件的管辖，需要立足于我国国情和现阶段的实际，遵循审判监督工作的基本规律，综合考虑申请再审案件的数量、法院力量配置的状况和涉诉信访机制的要求等多种因素，合理选择可行的方案。当前，较为现实的考虑是，可以对申请再审案件实行部分提级管辖，即原则上申请再审案件由原审法院审查，但对下列案件的申请再审应当由上一级人民法院审查：1、经过原审法院审委会讨论决定的案件；2、审级不同的法院对同一案件所作裁判的案件；3、当事人一方不在原审法院辖区，且在上一级法院辖区有重大影响的案件。这样规定，既能够有效解决申请再审案件管辖不明的状况，又能够克服一律由原审法院管辖存在的突出问题，这也更切合当前实际。