曹林：公章围城为何坚不可摧

　　作者：曹林

　　记得4年前《行政许可法》通过并实施的时候，为形象地向社会解释“行政许可”这个名词和新法的进步意义，专家兴奋地以公众最熟悉的“公章”进行了说明：该法实施后公章将大为减少，那种“办个养鸡场需盖270多个公章”的现象将会终结。可《行政许可法》实施4年了，公众真正告别公章的围困了吗？

　　广州市人大代表练卫飞在近日广州市两会的分组讨论上抱怨：自己在厦门有一家五星级酒店，从报建到建成营业才花了14个月的时间，可在广州搞一个30万平方米的创意产业园用了8个多月的时间连报建都未最后批下来。在市委书记三个电话、两个批示的大力支持下，还盖不完那50多个公章。(《南方都市报》2月19日)

　　人大代表拿着市委书记的两个批示，8个多月的时间都没盖完50多个公章，可想而知，如果是既无领导批示又无其他关系资源的一般平民想办点儿类似的事，不知道要跑多少年盖多少个公章。

　　说实话，虽然一个个公章让拿着领导批示的练代表跑断了腿，但初看新闻时笔者对他毫无同情之感———为什么不首先依法走审批程序，而是寻靠山、走关系向上要领导批示，寄望权力能护佑自己一路绿灯呢？这种超越程序走权力捷径的做法很让人反感。后来细看新闻才知道，原来领导批示并非练代表主动要的，而是相关部门要求他这样做的，开始跑审批的时候有关部门就说“要领导的批示”。一项申请，如果符合法律要求就盖章通过，如果不合要求就拒绝盖章，一切依法办事即可，为什么要领导批示呢？显然，这个“领导批示”本身就可能是有关部门滥设的“门槛”———人大代表拿到领导批示不是太难，可对一般平民会是多么难的事。

　　然后再说那50多个公章，不知道建一个产业园为何需要那么多的公章。建议练代表将那50多个公章公之于众，让公众看看那些密密麻麻、让人跑断了腿、耗费无数成本的公章是不是真的缺一不可，是不是每一个公章都肩负着守卫公众利益、行使监管职能的必要任务，是不是少一个公章就会造成莫大的监管漏洞？可以肯定，其中必然有些公章是可有可无的，有些公章纯粹是为了审批利益而滥设的行政许可。

　　自2004年《行政许可法》实施以来，各地政府已进行了好几轮削减行政许可事项、减免办事手续、提高办事效率的行政改革，可为什么公章并没有减下去反而越来越多呢？我想问题主要出在两方面，一方面是部门利益的刺激———众所周知，盖章不仅仅是一种审批权力，其后更隐藏着丰厚的审批经济，盖一个章收数百元费用，这种审批利益刺激着许多行政部门绞尽脑汁、挖空心思“设置”许可，变着法儿“因岗设证”。他们把自己的职能范围当成了自己的势力范围，最大限度地在自家地盘上开发执法经济，把自己的管理能量用到十足，利用“合法伤害权”向“路过者”收取权力保护费。

　　“公章围城”强大坚固的另一原因，是借口“加强监管”而不断突破权力界限。某些行业每出一次问题，有关部门首先想到的不是在原有监管上找问题，不是追究既有盖章者的责任，而是增加监管环节。哪个地方医药质量出了问题，药监部门立即表示会“加强监督，提高市场准入门槛”；哪个地方的土地审批出了问题，地方监管部门立即出台规定“增加监管环节，杜绝类似事件再发生”———所谓加强监管，也就是增加一个审查环节，增加一个盖章者，反正增加监管环节的成本不用自己承担，都会落在被监管者身上。在这种管理偏好下，久而久之就会叠加无数个监管者，也就增加了无数个审批环节，公章围城也就这样形成了。