作者：傅蔚冈     

　　据报道，1月7日，江苏邳州市河湾村发生一起冲突事件，200多名男子手持棍棒、砍刀，欲强行征用该村耕地，与前来护地的百余村民发生冲突，村民一死一伤。据邳州市政府解释，不法分子受一家企业委托勘探村民耕地，因而和村民发生冲突。不过，当地农民认为，此事之发生，系企业意图强占村民耕地所致。

　　到目前为止，事件的真相还在调查之中。不过可以肯定的是，此次事件是和当地存在的“以租代征”有关。以租代征，是指地方政府不是通过法律规定的征收制度改变土地的用途，而是以租赁方式将农地改为工业用地。为什么地方政府不采用征收，而是要以租赁的方式来改变农地的用途？

　　受限于中国复杂的土地制度，地方政府不以征收而以租赁方式来获得工业用地的情形屡见不鲜。按照宪法和法律的规定，我国实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。同时严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护制度。不仅如此，还通过不同的行政层级来强化这个制度，如《土地管理法》第45条规定，征收基本农田、基本农田以外超过三十五公顷的耕地以及其他超过七十公顷的土地，都需由国务院批准。同时，在《土地管理法实施条例》中还对省、市、县各级地方人民政府的审批权限做了规定。

　　土地用途管制制度的初衷，可能是为了保护耕地，确保国家的粮食安全。但是随着经济的发展，城市化进程的加快，这个制度和当下各地的实践产生了严重的脱节。一个最为明显的现实是，经济发展客观上需要扩大城市面积，而且工业的发展也需要更多的厂房。但是按照目前的土地管理制度，地方政府很难通过合法的征收程序将农地转为建设用地，或者是这种制度的运行成本很高，使得很多地方政府不得不通过种种诸如“土地指标用途转让”、“蚂蚁搬家”等制度来获得城市化急需的土地。这种问题在珠江三角洲和长江三角洲等区域表现得格外明显。

　　以租代征就是在这个背景下的一个“制度创新”。以租代征的实质是地方政府绕开上级政府，自主决定建设用地的数量。如果农地的承包经营户和租用方之间的利益能够达成妥协，那么这可能是一种化解地方政府用地指标短缺，同时也让农民分享城市化进程的一种制度创新。但如果无法协商一致，那么这个制度就会变成地方政府和企业合谋，共同侵害农民利益的制度。

　　从目前已披露的事实来看，邳州市的以租代征就存在这方面的问题。据邳州市河湾村很多村民反映，村里拿农地租给开发商的价格是每亩17万元，但最后补偿给村民的金额却只是每亩3万元。其中14万元的差价，可能就落入了地方政府和村干部腰包之中。村民和企业之所以发生纠纷，并不是村民反对以租代征，而是反对这种利益分配不均的制度：一方面，村民获得的赔偿金额(或者说是转让的租金)极少；另一方面，即便是这种极少的赔偿金，企业也是拖欠支付。这两方面因素的共同作用下，才有当地村民反对这种违法的以租代征。

　　不过需要指出的是，这种以租代征的方式之所以能够称为地方政府(尤其是乡镇一级政府)的厚爱，是因为这种机制充分考虑到了基层政府的利益。在原有的利益分配格局中，农地一旦转化为建设用地，按照《土地管理法》等法律的规定，土地出让金的受益者是县级以上人民政府，乡镇政府根本无法染指其中。但是由乡镇政府主导的以租代征，就可以将其中相当一部分的收益落到乡镇一级政府的腰包之中。如此之大的利益驱动，才令不少基层政府有强烈的冲动去落实以租代征。

　　同时，中国当下集体所有的土地制度也是培育以租代征制度的温床。在集体所有的土地制度下，集体而非农民是土地的所有者。这就意味着集体的领导者——往往是村支书或者是村委会主任——就有了寻租的机会，尤其是在不少村民自治不甚完善的地区更是如此。

　　由此可见，表面来看，以租代征酿成了此次邳州冲突事件。但如果做深层次分析，土地用途管制制度和集体土地中所有权人不明确的制度性漏洞才是导致此次恶性事故的最终原因。需要指出的是，只要中国继续城市化的进程，而土地用途管制制度和集体所有制的土地制度不发生变化，此类悲剧还将再度上演。

　　(作者系上海金融与法律研究院研究员)