↑资料配图 图据视觉中国 红星新闻记者｜杜玉全 王语琤
据央视新闻报道，近日国务院督查组接到群众在“国务院互联网+督查平台”反映，陕西榆林的一家个体户卖了5斤芹菜后被市场监管部门罚了6.6万元。国务院督察组调查后认为，该案案值仅几十元，罚几万元，过罚明显不相当。调查过程中，督查组还发现当地有多起类似的处罚案例，对此做法提出批评和建议。
随后，榆林市市场监管部门负责人表示，卖出5斤超标芹菜被罚6.6万元确实属于“过罚不当”。据新华社报道，8月30日，陕西对榆林等地行政处罚“过罚不当”全省通报部署整改。
对此，红星新闻记者邀请陕西恒达律师事务所高级合伙人、知名公益律师赵良善，河南豫龙律师事务所付建，北京慕公律师事务所刘昌松律师进行解读和探讨。
国务院督察组批“卖5斤芹菜罚6.6万元”过罚不相当
陕西省：全省通报部署整改
去年10月，经营蔬菜粮油店的罗某夫妇购进7斤芹菜。当地市场监管部门提取2斤进行抽样检查。一个月后，他们接到检验报告，说这批芹菜检验不合格。粮油蔬菜店主罗某表示，被告知芹菜不合格后，要提供进货的票据，但当时票据丢了，也找不到了。
涉案的7斤芹菜中，除2斤用于抽样检查，剩余的5斤，夫妇俩已经以每斤4元价格售出。
当地市场监管部门给出的处罚决定书认定，因涉案芹菜已售出，无购买者信息无法召回，罗某夫妇不能提供供货方许可证明及票据，不能如实说明进货来源，未履行进货查验义务，涉嫌经营超过食品安全标准限量食品的行为，违反了食品安全法相关规定，对其做出6.6万元的处罚。
国务院第九次大督查第十六督查组认为，该案案值仅几十块钱，罚几万块钱，过罚明显不相当。经查阅榆林市市场监管局2021年以来食品类行政处罚台账，发现针对小微市场主体的50多起处罚中，罚款超过5万元的就有21起，而他们的案值只有几十或几百元。
榆林市市场监管部门负责人接受央视新闻采访表示，卖出5斤超标芹菜被罚6.6万元确实属于“过罚不当”。
据新华社报道，8月29日，陕西召开全省市场监管执法检查工作视频会议。副省长叶牛平表示，要虚心接受国务院大督查第十六督查组指出的问题，着力提升全省市场监管效能和执法水平。在加强食品安全等监管的同时，为中小微企业和个体工商户纾困解难，营造更好发展环境。要举一反三，健全长效机制，强化队伍建设，推行柔性执法，加快出台市场监管领域轻微违法行为免于处罚清单。
8月30日，陕西对榆林等地行政处罚“过罚不当”进行全省通报部署整改。
看法：
化解“过罚”和“适度处罚”的矛盾，需细化相关规定
5斤芹菜卖了20元，处罚却达违法所得的3000余倍。此次司法实践，是否暴露出了更加普遍的问题？
据新华网报道，国务院督查组认为，“过罚不当”“类案不同罚”等问题出现的主要原因如下：
其一，相关法律法规规定不细，执法人员自由裁量权过大。督查组介绍，一些行政处罚的法律法规制定的时间较早，未经及时修正，存在处罚内容宽泛、表述抽象、缺乏客观标准等问题。一些地方执法人员利用自由裁量权，执法随意、处罚严苛、过罚不相当的现象十分普遍。
其二，处罚力度与业绩考核挂钩，倒逼从严办案。督查组发现，在食品安全领域，有关部门存在以办案数量和罚款规模进行考核的现象。
其三，对行政处罚执行权缺少有效制衡。督查组介绍，行政处罚案件由本机关立案、本机关调查取证、本机关负责人做出处罚决定，上级机关对下级机关进行监督检查，权力过于集中。小微市场主体虽可提出行政复议，但很难获得改正。同时，行政诉讼程序复杂且耗时长，小微市场主体难以承担相关成本。这一切造成对小微市场主体权益保护不够。
国务院督查组强调，在当前经济形势下，市场监管部门在维护市场秩序的同时，更应该承担起保护市场主体的职责。对于有违法行为特别是轻微违法、初次违法的市场主体，不能过度惩罚，而应实行包容审慎监管。
督查组建议，各级市场监管部门应按照稳市场主体的基本要求制定行政处罚裁量基准，根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度细化量化处罚标准，切实解决“过罚不当”“类案不同罚”和“任性执法”等问题。应严禁市场监管部门下达或变相下达处罚数量或金额指标，避免因评议考核刺激运动式执法。
对此，红星新闻记者邀请陕西恒达律师事务所高级合伙人、知名公益律师赵良善，河南豫龙律师事务所付建和北京慕公律师事务所刘昌松律师从法律适用、司法实践等方面进行了解读。
红星新闻：此案列中，对商家的处罚，适合依据什么法律来确定？法律具体是何规定的？
刘昌松：处罚决定书认定的违法事实是，“涉嫌经营超过食品安全标准限量食品的行为”应适用《食品安全法》第124条第1款第1项规定，“生产经营农药残留等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂”“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”。
付建：我认为，本案中应当适用《农产品质量安全法》。对于供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，通常是依据我国《农产品质量安全法》的规定进行处罚。其中第49条规定了使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关强制性的技术规范的，责令停止销售，对被污染的农产品进行无害化处理，对不能进行无害化处理的予以监督销毁；没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。
红星新闻：实践中，这些法律主要通过哪些部门实施？如何实施？
赵良善：根据《食品安全法》的相关规定：“县级以上卫生行政部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同有关农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门进行调查处理，并采取下列措施，防止或者减轻社会危害。”一般由各级政府、卫生行政部门、工商部门（即市场监督管局）、质监部门、食品药品监督管理部门、农业行政部门、进出口检验检疫机构等部门具体实施《食品安全法》、《农产品质量安全法》。
刘昌松：根据《食品安全法》的规定，违反该法的行为，由各级政府的食品安全监督管理部门进行监督管理。具体实施中，处罚前应先告知相关人员违法的事项、拟处罚种类、处罚依据，听取其申辩；罚款超过5万元以上属于“较大数额的罚款”，还要先知其可以要求听证，在其要求时举证听证会，听取其申辩意见，然后才能进行处罚。
付建：根据《农产品质量安全法》规定，县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作。现实中对于农产品的产品质量监督，一般由政府农业行政主管部门实施。对于使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关强制性的技术规范的，由县级以上人民政府农业行政主管部门决定，责令其停止销售，并对污染的农产品进行无害化处理，同时没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。
红星新闻：案值与处罚，为何会存在如此大的倍数差距？
付建：由于此类食品安全的案件，因食品种类不同，依据的法律法规也不尽相同，因此处罚金额差异较大。对于农副产品案件的处罚，由于产品数量较少、危害结果较轻，一般处罚相对较轻。《食品安全法》用于集约企业的情形较多。企业可能产生危害结果较严重，处罚相对较重。对于预制食品等，还存在对消费者的10倍惩罚性赔偿。在相关案件中，行政部门作出处罚决定时拥有一定的自由裁量权，因此结果也存在较大差异。
本案中，执法人员应适用《农产品质量安全法》，但却适用了《食品安全法》的相关规定，处罚金额来到了五万以上十万以下，其法律适用问题导致了处罚结果出现如此大的倍数差距。
刘昌松：我认为，该案根据查明的事实，对违法事项的认定有误。处罚决定书认定，“因涉案芹菜已售出，个体户不能提供供货方许可证明及票据，不能如实说明进货来源，未履行进货查验义务”，怎么就是“涉嫌经营超过食品安全标准限量食品的行为”？
我认为应适用《食品安全法》第126条第1款第3项，“食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度”，“由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”进行处罚；首次发现查处，责令改正、给予警告即可。
红星新闻：处罚金额的上下限如何明确？是否存在处罚标准界限模糊的情况？
赵良善：尽管国务院办公厅发布了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，明确要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平；坚持处罚与教育相结合，发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法的作用；要依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标等一系列要求。但是，类似《食品安全法》关于违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，处五万元以上十万元以下罚款这样的规定，仍赋予了行政执法部门很大自由裁量权，而目前未出台相关实施细则以规定具体的罚款金额。
付建：根据我国《食品安全法》第二条的规定，供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。该法条已经明确规定初级农产品适用的法律，以及的处罚的上下限，市场监管部门可以根据违法情节进行罚款，以保证处罚的合理性。
而对于处罚标准，法律确实规定存在界限模糊的情况。行政机关在作出处罚决定时，应当坚持公平、公正原则，正确行使行政处罚中的自由裁决权，保证行政处罚的合理性。一方面，需要细化相关的标准规范。另一方面，行政机关需要坚持公平原则，实现事实与处罚相适应。
红星新闻：此次事件，暴露出什么样的问题？
赵良善：“卖5斤芹菜被罚6.6万”，原本是一个简单的行政执法小案。而市场监管部门在超过一个月后才拿出芹菜质量检测报告并向当事人追索票据，办案时间拖延得有些久，有强人所难之嫌。
受疫情影响，不少中小微企业和个体工商户的生存及发展遇到很大困难，稳住经济大盘、稳就业、保民生、确保社会大局稳定成为当务之急。因此，行政执法部门在行使执法权时，可以根据实际情况作出适度处罚，做到过罚相当，再加上批评教育、责令改正，实现惩罚和预防的目的，而非硬生生要将中小微企业和个体工商户直接“罚死”。
付建：这个事情暴露出市监局以及执法人员缺少对法律的理解，执法人员也应当加强对法律法规的学习和理解，提高自己的业务能力，保证执法过程中合法合规。
红星新闻：商家面对这样的处罚，除了接受，是否还有其他选择？
赵良善：根据《中华人民共和国行政处罚法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”，如罗某对榆林市市场监管局罚款不服，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
付建：如果商家不接受行政处罚，可以申请行政复议，或者向法院提起行政诉讼，主张自己的权利。根据行政复议法规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
