梁 舰 中建政研集团党支部书记、董事长
贵嵩林 中建政研集团副总裁、政府服务中心总经理、乡村振兴研究院常务副主任
何朋朋 中建政研集团副总裁、 政府服务中心常务副总经理、政府投融资研究中心常务副主任
当前，中华民族伟大复兴战略正面临百年未有之大变局，我国的经济社会发展已由高速发展转向高质量发展。在“十四五”规划的指引下，区域经济高质量发展成为摆在我们面前一个令人深思的命题。如何有效推动区域经济高质量发展，成为地区经济持续健康发展的关键。结合当前国家治理体系与治理能力现代化建设的要求，中建政研集团智库专家从实践视角，探讨“十四五”时期区域经济高质量发展的方法模型、发展思路和理念等路径，尝试运用“七钱”开源思维破解地方经济发展的“混沌”之困，探索“十四五”时期地方经济高质量发展之路。
高质量发展的“混沌”之困
高质量发展要求我国经济要从过去依靠要素投入驱动增长转向创新驱动增长，根据中建政研的大量实践研究，区域经济发展存在转型升级难、引进项目难、融资落地难、持续发展难、吸引人才难、统筹兼顾难等痛点。那么区域经济发展中涉及的政府、企业、金融机构和智库/咨询机构几大主体，分别面临什么样的发展痛点呢?
对于地方政府而言，隐性债务风险、财政预算有限、产业投入不足、招商竞争激烈、思路模式陈旧、项目储备不足成为政府区域经济发展时普遍面临的挑战。区域发展最终还是要依靠产业发展，在产业发展中政府引导作用的实现需要政府、企业、金融机构和智库四方合力去解决。
对于企业而言，企业自身存在着谋划能力欠缺、人员结构单一、投资能力偏弱、产业投入存疑、综合能力较低、运营统筹能力不足等劣势。当今时代，产业导入更需要综合解决能力而不是点状技术服务，更需要平台思维而不是执行思维。
对于金融机构而言，大部分金融机构以小额信贷支持产业为主，大额贷款难度高。即使金融机构有充足的资金，也有意愿提供信贷支持，也面临着资管政策严格、信贷管控严格、优质项目较少、产业运营风险较高、对项目的识别难度高等问题，产业贷款的操作受到诸多限制，市场的不确定性更是增加了信贷风险和金融支持难度。破解融资难的问题，需要创新引领，通过可推广的合理模式、合规的融资主体、精准的识别判断来支撑项目落地。
对于智库/咨询机构而言，智库以解决问题为导向，随着市场需求的变化，大部分智库面临单项技术实力突出、全流程策划综合咨询能力不足的现状，主动解决问题和研发能力受限，资源整合能力偏弱。市场需要具备综合能力的智库机构为政府、企业和金融机构等主体解决多方面的问题，而项目的复杂和综合程度给智库/咨询机构提出了严峻的挑战。
破解地方发展的困局、企业转型的迷局，需要集政府、企业、金融机构、智库/咨询多方合力，进行系统集成和统筹规划、协同发展;需要贯彻新的发展理念，进行产业转型升级、培育新兴产业与现代服务业，实现产城人境融合发展;需要创新使用投融资工具、多渠道募集资金，真正畅通经济循环，提高全要素生产率，培育新的增长极。
一套“班子”创新决策机制
一套班子，即为经营管理班子，进行系统集成和统筹规划、协同发展时，首先要将政府、企业、金融机构、智库/咨询机构等各个参与的牵头人构建一个专班小组，进行全面统筹、总体布局、战略部署、重点任务安排、协调推进规划项目落地实施，创新决策机制，践行“集体领导”理念。
两大“主体”推动区域经济
在区域经济高质量发展的背景下，需要有为政府与有效市场充分结合。政府主要发挥的是行政主导和市场引导的作用，政府要听取各方面意见，制定对于创新包容的激励政策和监管机制，按照客观经济规律调整完善区域政策体系，优化营商环境，从重建设向综合服务转变，推动作为市场主体的企业践行主导资源配置作用，实践创新，促进发展。平台公司是围绕着城市、产业的两轮驱动，以市场化的融资、投资、建设、运营、管理和维护等服务能力承担城市投资开发、建设运营、产业培育、管理和维护服务、乡村振兴等全方位的任务，破解发展建设融资瓶颈，防范化解政府性债务风险。政府及其平台公司要合力，做城市综合服务的运营商，助推区域经济发展。
三个“统筹”保障持续发展
三个“统筹”是指统筹要素配置、统筹项目、统筹资金和还款来源。市场体系是由商品及服务市场和土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场构成的有机整体。《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》强调，完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求。政府可以通过发挥引导性作用来间接影响资源配置，保持宏观经济稳定、均衡和健康发展，促进经济转型升级。
实现高质量发展，关键在项目，抓项目就是抓发展，谋项目就是谋未来。近年来不少省份提出“项目为王”理念，打造高质量发展新引擎。而资金是项目得以落地的保障，所以在统筹项目的同时，要统筹资金和还款来源。集约整合资源，发挥“银政企”合作优势，将融资方案与项目整体规划相结合，统筹平衡，确保市场健康稳定，实施成效符合城市总体规划和战略布局。
作为投资建设领域的新型智库，中建政研集团能够为项目的梳理、谋划、包装、投融资、项目库建设等全流程提供智力支持，助力地方政府谋划打基础、利长远、增后劲、强支撑的重点项目，为区域经济加快突破发展奠定基础。
“四资”盘活区域资源
在新的发展格局下，地方政府经济发展的核心问题集中凸显在资金缺乏、要素不足、项目难落、政策运用弱等方面。面对这些问题，地方政府要结合政策盘活“资源、资产、资本、资金”等要素，驱动转化，最大化地助力区域经济高质量发展。
资源变资产。资源在没有开发、利用和产生交换交易时不具备当前市场价值，需要梳理、盘点、盘活，产生杠杆效应，具备金融属性，使其可利用、可开发、可交易、可抵押，为区域发展提供支撑或转化要素保障。在实际运用中资源在区位关联度、外部形式、内在联系、政策要求等方面科学合理地和项目匹配，用资源支撑产业发展，平衡投资建设。
资产变资本。资产交易的灵活性不足，将资产变为资本，才能使其具有支付、投资、发展等能力。对于地方政府来说，常规的资产包括市政工程、交通路网、水电气、园区、房产、公共服务资产等，可以通过特许经营、委托运营等方式进行初步盘活，再通过专业化运营，真正地发挥资产价值。当资产能提升企业的竞争、经营、融资等能力，能助力产业发展，人才智力引进，产、城、人、乡融合，那么就具备了资本的能力。
资本变资金。如果说资产变资本是资产的能力化，那么资本变资金就是资本的货币化。资产交易、兑付、抵押的目的是获得资金，形成新的投资、建设、购买等能力。资产到资金的变化既是价值的显现，也是优质资产高度流通的证明，更是区域经济活力的体现。
变化的关键。资源、资产、资本、资金之间的转化需要很多条件支撑，其中最主要的有以下几方面：一是政策的把握和利用;二是谁来完成四者的变化，是政府部门、地方国有企业，还是其它企业?三是四者如何让地方政府受益最大化，产生的价值服务于区域高质量发展;四是如何结合地方实际情况进行模式创新，统筹资源要素助力更多实体和服务落地。
“五以”搭建发展逻辑
中建政研通过对大量的区域经济服务工作和项目落地工作进行总结，初步形成了“五以”的方法论，用以构建地方经济的市场竞争力。
一是以规划为引领。区域高质量发展、地方统筹发展、可持续发展需要规划引领、强化、执行，规划成为了标尺和监管的参考。“不谋全局者,不足谋一域”，地方政府的执政者一定要有终局思维，谋篇布局，以规划为引领，根据国家政策应时而动，根据目标和目的编制规划。
二是以产业为基础。未来差异化的产业布局将是地方竞争的核心，产业发展也是区域发展的核心动力，产业是经济建筑的基础。依据国家《十四五规划和2035远景目标纲要》，加快建设现代化经济体系，特别是产业体系，是城乡高质量和绿色发展的基础和保障。现代化经济体系，以高标准市场体系为前提，以产业体系和实体经济为核心和根基;培育系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化产业基础设施体系，为产业转型升级蓄积新动能。作为中国本土一流的咨询培训机构，中建政研在陕西省富平县策划了富平县柿子小镇;在适合滑雪的六盘水高原地区策划了贵州六盘水玉舍滑雪小镇，其可持续运营有力地带动了当地产业和经济的发展。
三是以项目为核心。“项目跟着规划走，资金跟着项目走”。项目是资金的承接载体，是经济工作的抓手，是发展的生命线。不论基础设施、公共服务还是产业，在具体落地时都是以项目为单位进行投资、建设、运营、管理、孵化，因此要充分结合国家和地方政策，做好顶层设计、项目储备或项目库建设工作。
四是以土地为关键资源和要素。当前的土地利用不再是简单的一二级开发，而是区域、人、产业、生态系统的高度融合的载体。盘活土地资源、提高土地节约集约利用效率，用好土地资源，统筹协调区域内或项目范围内可用土地或指标，采用直接出让、流转、土地抵押贷款、土地+产业综合开发、土地及地上产业预期收益质押等方式获取资金。同时也可以借用TOD、EOD等模式的经验进行城乡融合区域综合开发。
五是以企业为主体。企业是市场经济中最具活力的组织，企业既是需求方也是购买方还是风险承担方，国家各部门发布了数十个鼓励企业参与政府责任项目的投资建设运营中来。从国家乡村振兴战略上看，地方政府既在吸引优质的企业到区域进行投资建设运营，也在不惜成本的去培养区域内的企业发展壮大。十四五期间，将进一步发挥国有经济战略支撑带动作用，推动政府平台公司和国有经济进一步聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整盘活存量资产，优化增量资本配置，向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中;公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。引入市场机制，进行混合所有制改革，通过混合所有制改革引入社会资本后，将首先从企业产权上发生变化，产权的变化必将倒逼政府国资部门对地方政府国有平台公司从“管人、管事、管资产”转变为对混合所有制企业“管资本、管授权经营”为主，推动政企脱钩，提高市场化配置资源的效率和动能。
“六划”贯通项目落地
从中共中央提出的“四个全面”、“五个统筹”，到“十四五”规划的谋篇布局，再到提出“构建系统完备的现代化基础设施体系”，无一不贯穿了整体统筹的思维理念。地方区域经济发展同样必须要站高位、谋全局。“六划”具体是指谋划、策划、筹划、规划、计划、比划。六个阶段不是相对独立和割裂的，而是密切结合，步步递进，必须统筹相关职能部门分工协作推进。
六划理念贯穿项目全生命周期一是顶层谋划。地方政府和相关机构在谋划阶段要紧紧围绕国家和省相关战略发展规划、专项规划和区域规划的重点发展领域谋划项目，围绕本地区的区位条件、特色优势资源和要素谋划项目，围绕产业集群、产业链延伸以及循环经济发展谋划项目。
二是调研策划。地方政府领导班子带领相关委办局、机构或专家进行深入的调研摸底，策划具体的项目，进行区域资源禀赋、产业未来增值、项目价值的深层挖掘。
三是全面筹划。为了实现目标，需要组建专班，逐步建立管理机制，多措并举筹集资金，为开展项目提供物质基础和组织保障，提出投资、建设、运营的综合解决方案。
四是编制规划。从区域空间规划、区域产业规划、概念性规划、详细规划，到项目专项规划设计等，制定项目推进的时间表、路线图、实施流程、遵照标准，建立好重大项目储备库，切实推动重大项目规划工作取得实效。
五是制定计划，搞明项目。计划是规划完成后开展实施的准备工作，需要结合实际、统筹资源，根据轻重缓急，制定详细计划，指导项目的实施。项目建设又体现了部门的落实能力，要多开专题会、现场会、协调会解决问题，对各责任单位职责内的目标、任务进行分解。
六是着手比划，搞成项目。行动是上述步骤的承接，也是完成目标的“最后一公里”。按照计划的实施方案，组织各单元推进各项工作。在实践的过程中，按确定的目标、标准、要求、措施进行定期的检查、评比、反馈和评价，通过对目标计划的纠偏与微调，指导工作实践，最终确保战略蓝图一一实现。
“七钱”破解资金难题
在中央调结构和房地产管控的背景下，过去长期依靠土地出让收入的地方政府(俗称“土地财政”模式)，其基础设施和公共服务补短板项目面临着空前的资金难题与压力。总体来看，地方政府投资项目的资金筹措、资金管理的工作可以归纳为“七钱”原则，即要钱、借钱、融钱、换钱、赚钱、省钱和还钱。
一是要钱。地方政府向中央政府或上级政府申请的各类专项奖补、中央或上级的财政转移支付、中央预算内投资资金等。中建政研集团在项目库建设、项目策划、工程咨询、资金申请、融资服务等方面有比较丰富的经验，截至目前，已成功帮助四川、福建、贵州、甘肃、云南、河南、山西、陕西、安徽、山东、新疆、内蒙古、吉林、江苏、湖南等地方政府成功申报专项奖补资金超100亿元。
二是借钱。指地方政府发行的政府债券以及政府和社会资本合作(PPP)。政府债券包含特别国债、一般债券和专项债券。地方政府专项债券可发挥带动扩大有效投资、促进经济平稳运行的重要作用。2022年专项债主要投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大方面。从专项债的案例来讲，截止目前中建政研集团已发行政府专项债券项目1500余个，发行额度高达1800亿，项目总投资高达8000亿元;组织政策解读及项目谋划培训400余场次，另财政部第四批PPP示范项目咨询机构排名中，中建政研综合排名前三。 三是融钱。地方政府依托地方国有企业作为主体，进行市场化融资或以“企企合作”为主要形式进行政企合作，或者以政企合作。一般包括：发行企业债券、公司债券、绿色债券等方式筹措资金;国家开发银行、农业发展银行的政策性贷款;外国银行的金融贷款;信用贷款;产业基金;特许经营方式等政企合作方式。截止目前，中建政研集团已成功帮助项目获批贷款突破200亿元，为百余个合规的项目提供F+EPC项目咨询。
四是换钱。用资源或资产去换钱。主要包括：存量资产盘活(TOT)、资产证券化(ABS)、基础设施公募REITs等金融工具;建设用地指标的增减挂交易、碳汇交易;山水林田湖草方面合法的资源开发合作(RCP或其他政企合作模式，项目主体一般为政府和企业联合设立的合资企业)。截止目前，中建政研集团已成功帮助地方政府资源置换200亿元。
五是赚钱。赚钱相对来说是一个长期的过程，重点是提升地方经济的“造血”功能。基于地方自然或人文“禀赋”，通过匹配一定的战略指引和支持做精产业，做强做大地方国有企业，做好国有资产增值保值工作，经过一段时间(比如10年)的经营，获得较好的现金流和财政收入增量。“赚钱”的概念就是帮助政府把平台公司打造成服务城市综合运营平台。中建政研集团在清产核资、法人主体平台构建等前期准备阶段、法人治理发展规划、组织管控人力资源、运营管理流程制度等全流程提供专业服务。
六是省钱。根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见(中发〔2018〕34号)》要求，财政资金使用管理的总基调是“花钱必问效”，绩效评价的目的是建立财政性资金支出事前、事中、事后评价机制，杜绝决策者的主观决策，提升财政性资金的使用效率。省钱的意义在于将有限的资金用于必要的发展上面，因此引入了绩效管理的概念;省钱的作用目的是为了让有限的资金能够发挥最大的效能;省钱的主要方式是精确预算、抓实支出、落实产出、保障效益、以及指导再利用精确预算主要通过事前评估、预算评审等方式展开，抓实支出主要在资金支付管理上进行严密的安排，落实产出主要在资金使用环节进行监督与纠偏，保障效益侧重于投入后针对效益的评价，指导再利用是对前面的环节进行总结并为下一阶段的资金提供经验支持，五个环节和绩效管理的五个环节可以一一对应。截止目前，中建政研集团已成功帮助地方政府完成开展预算绩效评价工作500个以上。
七是还钱。还钱指地方目前普遍存在的债务化解和存量债务的还本付息。在债务化解方面，随着国务院、审计署、财政部重拳防范债务风险，一方面在法定债务的还本付息方面，开展一系列创新，包括建制县债务化解试点、发行再融资债券等方式，另一方面对于隐性债务增量的，采用空前的“打压”政策，分别从金融机构的资金投向、国有企业的加杠杆、地方政府的预算管理等各个维度加以规范。从根本上来讲，总基调是“决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子”。截止目前，中建政研集团已成功帮助地方政府统筹化债资金突破600亿元。
行动督促目标实现
大变局对应大机遇，也是大挑战，地方政府将面临多重考验。对于市区县来说大变局就是要破局，破资金、资源、要素、产业、生态、项目的局。中建政研结合自身在数百个省市区县的数千个服务中总结了一套完整的区域经济高质量发展方法论，核心观点就是地方要控风险、提效率、优流程、抓落地，结合区域特点科学合理地促进区域高质量发展。总之地方的高质量发展已经不再是一个专业的问题，不再是一个单体项目的问题，而是一个错综复杂的项目系统集成，一个纵横交错的生态体系搭建，地方政府最好是在智库机构顾问的协助下加大资源投入，构建属于本区域的高质量发展平台，集人、资、智、产、商、学、道、法等于一体互动!
从项目维度看，我们需要打破部门界限、优化决策机制、完善监管流程、提升运行效率、借用外部智力，鼓励创新驱动、激励先行有为、奖励执行落地。依据国家《十四五规划和2035远景目标纲要》，建议地方政府在以诸如“项目为王”“平台经济”的思维指导下，综合运用“七钱”开源思维统筹布局，着力破解瓶颈，谋好局、开好头。一是做好统筹兼顾，统筹城市绿色发展功能、资源、布局，在规划上布局生产、生活和生态的有机融合;二是尊重区县以资源禀赋为依托的发展意见，在市级顶层设计的框架下，落实好以县区为发展主体的思想;三是鼓励探索创新，加强在行政、财税、金融、土地等机制体制上给区县级更多支持、支援和支撑;四是尊重城乡建设和经济发展等基本规律，通过对开发区、功能区管委会机制体制改革，实行“管委会+公司”模式，进一步落实“放管服”改革。总之，通过统筹联动与差异发展的有机统一，全方位、立体性推动区域经济高质量发展。
区域经济高质量发展，智库咨询机构应立马当先冲在前，职责所在，任务在肩，勇挑经济转型换挡期间重担。作为唯一在中国投建领域打造综合服务运营商的以智力服务为基础的新型民间智库，中建政研集团已经建立了以人才为核心、以项目为基础、以政策为纲领的一套完整的新型智库体系。中建政研智库在服务众多地方政府的实践中总结出来的方法论，为行业赋能，将助力区域经济高质量发展的实践方法论落到实处，为“十四五”期间地方经济发展新动能提供更多的智力支持。
(来源：中国网)
