《经济》月刊4月号记者黄小伟崔泽

　　已经历数次"瘦身"的中国政府机构终于在21世纪的第3个春天以"健美"的形象示人：精干，高效，透明，以人为本

　　所的疑问都在三月里得到最终的答案，2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议经表决，通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案的通过为新一届政府打造了基本框架。3月16日，新政府总理温家宝被人大代表选出。

　　虽然此前，流传着有关机构改革的多种版本，每一种版本似乎都比实际公布的方案更为引人入胜。但事实上，本次机构改革有更多的标志性意味。

　　出人意料之处

　　按照国务院机构改革方案，新政府将设立国务院国有资产监督管理委员会。用"改革"替代"计划"，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。同时加强金融监管，设立中国银行业监督管理委员会。

　　新政府不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部，其部分职能并入新组建的商务部。在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。

　　经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。相比于前四次政府改革，此次改革中，国家机构只从29个缩减为28个，人员没有太大变化。

　　这也是3月6日机构改革草案公布后，让很多人出乎意料的原因所在。在大家的预期中，作为第五次机构改革，它很可能像前几次一样在政府机构上会有一个大规模的减少，人员也会有大规模的分流。比如1998年从49个部委减到29个，将近一半的人员分流。

　　国家行政学院教授吴江认为，这次政府改革有自身明显的特点，"首先它紧紧抓住了政府职能转变的主题，从优化组织机构进行转变。这次机构改革突出了三方面任务：一是加强了政府宏观调控，建立了发展和改革委员会，把过去两个宏观调控机构合并成一个发展和改革委员会。它明显体现了当今的时代特征。二是抓住了发展主题。三是继续深化改革。"

　　在政府机构改革方案正式出台前，流传着五花八门的各种版本。曾对决策层有所建言的人在媒体上密集发表见解，与此同时，政府各个涉及机构内部也不断传出各种消息。如"国资委"、"银监会"、"能源委"等。

　　各种分析推测乃至主张论证也纷纷扬扬，诸如"八大委整合方案"、"29部委大缩减"等不断刺激人们的神经，但是决策者却一直保持沉默，所有工作都处于紧张有序的运作之中。

　　自十六大结束后不久，中央政府机构改革的具体方案设计便已正式启动。因为事涉许多政府机构的命运，此次机构改革方案设计过程极其机密，有关人员全部集中在京郊玉泉山封闭作业。整个方案制定的工作由新任中共中央政治局常委黄菊牵头，中央编制办公室担纲，并抽调有关各部委重要高层骨干及专家学者参加。

　　吴江教授对于政府低调行为的看法是，"一方面是中央要避免来自各方面的干扰，另一方面也表明中央要真正把职能做到位的决心。"

　　北京大学政治学博士刘军宁认为，有两条主线决定政府机构改革的成败。一是政府机构改革应该是配合政府职能转变而展开，关键点不在于机构设置，而在于职能转变；二是政府的机构改革应该与宪政的进程结合起来，机构改革的基本目标应该包括要让政府对公众负责，使政府受到更有效地监督。而此次政府机构改革正是考虑到这两点。

　　迈进了一大步

　　在十六大报告中，作为深化政治体制改革的重要部分，深化行政管理体制改革主要有四个方面的内容，其中涉及国务院政府机构改革内容重要的原则是：转变政府职能，精简政府机构。

　　上个世纪80年代以来，政府机构改革一直是中央政府改革的一个目标和手段。这次改革应该算是政府机构改革的第五次修身。以前四次分别为1982年、1988年、1992年、1998年。

　　1982年机构改革前，国务院的工作部门达100个，臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要。当年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了机构改革问题的决议，明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质。国务院各部门减到61个，人员编制减到3万人，大大精简了机构。

　　1988年的机构改革重点是与经济体制改革关系密切的经济管理部门。削减政府的微观管理职能。七届全国人大一次会议于4月9日通过机构改革方案，着重于大力推进政府职能的转变。经济管理部门从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。国务院部委减到41个，直属机构减到19个，非常设机构减到44个，人员编制比原来减少了9700多人。

　　到了1992年，新一轮的政府机构改革着眼于大砍直属机构。1993年3月22日，八届全国人大一次会议审议通过了机构改革方案的决定。同年4月，国务院决定将直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个，不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。此外设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。

　　接下来的一次则是影响最大的一次。1998年，以逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制为目标，九届全国人大一次会议于3月10日审议通过了机构改革方案的决定。新组建的有4个部、委，更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门减少到29个。

　　从1998年开始，国务院机构改革首先实施，随后党中央各部门和其他国家机关及群众团体的机构改革陆续展开。1999年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开。

　　2000年，市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月，经过四年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。

　　相比之前的四次政府机构改革，虽然此次机构改革部门和人员数量没有太大改变，但经济管理部门的变动非常大，被称为是"历来改革最彻底最深刻的一次"。

　　经济学家朱少平说，因为前四次政府机关的撤并设立，虽然意味着政府直接管理企业的职能缩小，但不管是直接经营还是间接管理，都没有彻底摆脱政府的企业管理职能，只不过是多一点少一点，基本是围绕深化国有企业改革进行。

　　而这次机构改革，政府的社会管理职能表现为行政，同时对经济的管理体现为对资产的综合管理。国家决定设立专门的国有资产管理机构，将过去分散在各部门的职能分离出来，从整体上和根本上改变了改革的观念思路--政府营造环境，而非经营者。

　　国家的经济管理职能从企业管理转向资产管理，这是一个很深刻的转变。不再着眼于企业管理，使政府强化了社会管理职能，真正向市场经济条件下的政府迈进了一大步。

　　为什么要改革？

　　改革者第一个要回答的问题就是为什么要改革。

　　国务院机构改革方案起草人张卓元的解释是，原来改革和发展是分头的，体改办管改革，计委管发展，根据这几年对电力、电信、民航等比较大的垄断行业改革来看，改革不跟经济发展、产业结构调整、重组等结合起来是很难推进的。

　　再一个，原来有些职能分工不太合理，如进出口贸易，农产品计委管，工业品和原材料是经贸委管，其他技术等外经贸管，存在不合理现象。

　　而北京大学政治发展与政府管理研究所所长谢庆奎认为，十六大明确提出要深化行政管理体制改革，政府又即将换届。在这样的背景下，进行机构改革，将为全面建设小康社会和完成各项任务提供组织保障，意义特殊而重大。

　　这次机构改革的最大亮点就是，突出加强了监督和监管力度。市场经济体制逐步完善，加入世贸组织又带来诸多新挑战，强化政府对市场的宏观调控和监管已迫在眉睫。

　　比如，目前中国金融业的混乱状况一直未得到根本解决，金融是现代经济的核心，关系着国民经济和社会发展全局。因此，本次机构改革增设银行业监督管理委员会，强化金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力。

　　再比如，近几年来，食品中毒事件不断发生，安全生产事故层出不穷，组建食品药品监督管理局以及将安全生产监督管理局作为国务院直属机构，将大大强化市场监管力度，确保食品安全和安全生产。谢庆奎认为，这体现了中国政府以人为本，对人民身体健康和生命安全负责的施政态度。

　　尤其值得一提的是，这次机构改革除进一步加强和完善政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面的职能，及完善社会主义市场经济体制外，推进政治体制改革和依法行政也是一项重要的考虑。

　　有专家分析认为，这次对政府机构权力的重新划分，使全能政府向有限政府转变，其实质应是从无限权力到有限权力的转变，而这正是民主政治的关键。

　　分析人士进一步推测，这次机构改革是中国改革开放以来的第五次，相信不会是最后一次。深圳等五个城市已经开始围绕政府"决策、执行、监督"职能分离进行试点，此举被广泛认为是为中国今后进一步改革政府机构埋下了伏笔。

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