当许多问题同时出现在中央政府的眼前时，土地整改已经迫在眉睫，许多改革措施也已经纷纷出台，但是专家们指出，只有弥补制度缺陷才是解决问题的真正途径

　　国际先驱导报记者王闻时捷报道 大量高尔夫球场占用耕地在中国其实还可以找到许多其他相似的范本。许多开发区的上马，全国争建CBD以及其他一些在土地问题上的攀比，给人留下的印象是：中国是一个地广人稀的国家，但事实上，我们的国家从来就不是这样一个情况。“人多地少”才是我们的真正国情。

　　一位熟知内情的国土资源部官员告诉本报记者：“利益的驱使才是这一切的真正动力，反腐败是解决问题的钥匙。”

　　国土资源部新闻发言人王世元在接受《经济参考报》记者采访时说，圈地现象在上世纪80年代出现了一次高峰，1992年又出现了一个周期，今年年初第三轮圈地风席卷全国。

　　制度缺陷

　　对这些侵占土地的行为，许多专家都表达了自己的看法，也提出了自己的解决方案。总的来说，他们都认为这其中有一点至关重要的因素：政府的权力没有得到应有的控制。而现行的征地制度在其中也扮演了不光彩的角色。

　　有一种说法认为，低价征用、高价出让是各地政府通过征地增加收入的“秘密武器”，土地收益甚至成为某些城市的“第二财政”。

　　国务院发展研究中心农村部研究员刘守英指出，在目前的制度格局下，“地方政府不做开发区几乎就等于是‘傻子’”。

　　著名经济学家巴曙松对此也表示了赞同。他认为，目前中国的许多城市官员都在疾呼“经营城市”，从而兴起了“卖地风”。在经营土地背后，一些地方政府向土地管理部门直接下达年度土地出让指标，以求完成财政创收任务。

　　巴曙松认为，地方政府官员也是理性的经济人，也会在特定的激励约束制度下进行收益最大的理性选择。一些地方官员热衷卖地的一个原因就是，卖地的收益和成本在不同任期的地方官员之间分配失衡。在目前的卖地体制下，在任政府官员将土地出卖，卖地的收益都由在任的官员支配，可以用于本期的建设投资和政绩的形成。如果考虑到其间可能出现的腐败收益，那么，在任官员卖地的收益是相当大的。至于下一任的地方政府官员，则需要负担土地卖出之后开发的配套投入、乃至提供一些征地的补偿费等等。这种激励约束制度，怎么可能不刺激地方政府拚命卖地呢？

　　国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员任兴洲则认为，政府的滥用权力是导致这一现象的一大原因。他指出，根据有关法律规定和行政职能的划分，土地管理部门是代表政府实施征地行为的职能部门，但是一些地方政府片面地强调经营土地，随意“出让”、“批租”国有土地，一些地方随意下放土地审批权限，导致许多部门都有“权”批租土地，加剧了当地土地管理的混乱。

　　这些说法也得到了官方的认同。国土资源部规划司潘文灿司长在接受记者采访时表示，一些地方政府片面理解发展经济的内涵，为追求政绩，好大喜功，搞了许多“形象工程”，是造成各地乱占滥用土地的原因之一。他说，从经济发展的规律来看，我国要从一个相对落后的国家走向富裕繁荣的现代化社会，必然要经过工业化阶段，工业化难免要占用一些土地。就这一角度而言，土地的工业化利用有其必然性。但是，使用土地不得违反国家制订的土地利用规划，不能违规滥占土地。与此同时，各地在发展经济的过程中，为了招商引资，不惜竞相压低地价甚至以零地价将子孙田送与他人，令人痛心。

　　土地寻租

　　巴曙松还提到了另外一个重要的因素，即目前的土地出让中存在的大量寻租机会。近年来，为数不少的富豪落马，成为“问题富豪”；这些问题富豪的财富积累几乎无一例外地都与房地产开发有关；而问题富豪的后面，则往往也会牵连一些主管的政府官员，以至于有海外媒体总结中国部分房地产界的富豪积累财富的基本流程就是：低价获得土地--向银行等金融机构抵押套取资金--用套取的资金进行下一轮土地的运作，如此循环，直至资金链条难以支持为止。

　　中国社会科学院金融研究中心的易宪容博士对此也指出，其实，国内土地市场的混乱，并非“圈地”者有多少能耐、有多少智慧、有多少聪明，也并非这个市场从生来就是如何之混乱。最根本的原因就在于这个市场从出现的时候起就没有把其政府主管部门的权力置于在约束监督的条件下。由于以往土地的转让基本上是政府有关部门主导下的“暗箱操作”，政府的权力与边界在哪里是无法弄清楚的。而权力边界的不清，也就为那些有权者或靠近权力者攫取巨额地价差额及操纵土地价格创造了条件。

　　据国土资源部初步统计，1999年至2002年，全国立案查处土地违法案件达54.9万件，涉及土地面积12.2万公顷，即达12.2亿平方米。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的3433人，刑事处罚的363人。

　　然而对于案件的查处，严金明并不表示乐观，他告诉本报记者：“由于土地违法的主体大部分是政府或者官员，查处起来有很大的难度，全国每年土地违法案件几万起，今年更是达到创纪录的16.8万起，往往最后都不了了之。”

　　解决之道

　　11月26日，国土资源部公布了我国土地市场治理整顿联合督察的最新情况。截至到当日，全国共查处土地违法案件16.8万件，共有738人受到党纪政纪处分，134人被追究刑事责任，同时撤并整合各类开发区2046个。而下一步的土地整改措施也正在酝酿之中。

　　这些新的动向包括：呼吁已久的《土地利用规划条例》正抓紧筹备；《土地管理法》将重新修订；国土资源管理体系将实行垂直管理也正在被政府考虑。这是目前土地政策改革的一些最新的动向。

　　全国土地利用总体规划专家小组的成员、中国人民大学土地管理系教授严金明告诉记者：“新一轮全国土地总体规划将修编至2020年的土地规划，重点将解决两个问题：一是要符合市场经济发展需要，二是对超规模开发进行压缩和控制。关键是要研究如何处理社会经济发展和土地保护的关系。”

　　易宪容在提到土地整改应该如何进行时认为，这次土地市场的秩序整顿，更多的应该放在《规定》所表明的政府职能的转变上，更多的放在如何确立对政府权力的监督与约束上。

　　任兴洲对此做了一个比较全面的概括。他认为，在清理和调控土地市场的过程中，最为关键的是在严格规范和约束土地管理和审批行为，强化土地管理和土地市场运行的相关规则。

　　他认为，必须强化土地管理和土地市场运行的相关规则，必须使相关的法律、法规具有权威性和严肃性，避免有法不依的现象出现。

　　严金明告诉《国际先驱导报》，土地违规现象屡禁不止，一方面是因为我国在土地管理立法上层次太低，政策规章多而法律少，比如现在建设部光是城市拆迁补偿的文件就出了五六十个，基本是出一个问题就出一个文件，以文件代替法律。这方面有望在正在修订的《土地法》中得到纠正，《土地法》修订的几个大方向是，征用土地时以市场定价代替行政定价，这样一方面是关怀弱势群体，一方面也提高了利用土地的成本。二是强化耕地保护，实行用途管制。其它的措施还包括：明晰土地产权，农村集体土地的所有权和使用权应该明晰。加强规划，明年将开始第三轮全国利用土地规划修编。＃

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