文/文晔

　　2003年12月16日，台北确认了全球首例冬季SARS复发个案，引起岛内的恐慌；12月22日，美国旧金山发生大面积停电，将圣诞气氛一扫而空——北京同全球其他大城市一样，繁华而脆弱，高效而易损，如果这些危机发生在北京，北京将如何应对？

　　SARS之灾暴露出了中国城市公共安全的诸多缺失，最主要之一就是整个预防和危机处理体制的缺陷。

　　在北京这个庞大的城市，甚至一次小雪就能使它手忙脚乱。

　　2003年11月6日，北京中雪。主管交通的副市长刘志华坐镇雪天应急道路交通保障指挥部，在下雪后2小时启动了三级应急方案，之后北京安然度过了这个风雪之夜，第二天的交通状况甚至好过平常。

　　众所周知，这是“吃一堑长一智”的结果。

　　“北京市雪天道路交通保障应急方案”诞生于2001年的一场小雪之后。在那场小雪之前，北京市在雪天需要协作的各个部门之间一直保持着“松散”联系，其间的无序管理和沟通失误，产生了令人惊异的后果——2001年12月17日，一场微不足道的小雪让整个北京的交通陷入了瘫痪。

　　一个安全系统的孕育

　　“为什么稍有危机就要市领导亲临一线呢？这种管理方法在国外早就过时了。美国有联邦紧急事务管理总署，领导人的核心工作就是判断选择几号方案，按下不同颜色的按钮，接着各个部门就像机器般的动起来了。”中国军事科学研究院研究系统论的朱松春研究员对当前的危机管理提出质疑。

　　北京市消防局副局长李进接受本刊采访时承认，减灾的指挥和管理是最薄弱的环节。据他介绍，目前我国各种应急指挥系统分属17个部门，各职能部门归口管理，分兵把守，自成体系。

　　比如，各个城市的地震预报由地震局负责，地震发生后的救护由消防、医疗等部门负责，灾后救援与恢复由民政部门负责，这种分工当然有利于明确职责，但在实际操作时往往各部门之间界面不清，并导致资源浪费。

　　目前北京的防洪、地震、消防、民防、公安等都要求建立一套自己的信息管理系统，其功能大同小异。

　　专家总结了当前应急指挥系统的弊端：政出多门，投资分散；多头指挥，联动困难；功能单一，处置不利；信息共享程度低，结果是，稍有大灾，就不得不成立各种市长坐镇的指挥中心以协调调度。北京市科协一份研究报告指出，“市领导上一线的确可以鼓舞士气，但市里没有一个常设的减灾机构，临时成立的领导小组往往缺乏思想物质准备和经验，减灾的科学性长远性难以保证。”

　　“综合减灾的核心是‘一元化’，它不是消弱各单一灾种的职能，而是整合资源，使各个灾种防灾的功能统一于综合减灾管理系统之中。”中国灾害防御协会副秘书长、北京政府专家顾问团成员金磊说。

　　2003年2月中旬，北京市开始酝酿构筑城市预警和应急指挥系统。但3月的SARS爆发，给了北京一个措手不及，事后证明，它也是一个机遇。中国科学院社会经济与心理行为研究中心主任时勘，参与了北京应急系统建设的研讨，他说：“如果以当时所定的以改造为主的路子走下去，就会使公安局或者市委值班室‘翻牌’为应急指挥部。SARS的爆发使领导认识到，只从各个防灾部门的专业角度是无法面对危机的，必须建立一个全新的指挥系统统筹全局。SARS过后，北京的危机处理才从领导决策型走向科学分析型。”

　　北京：为中国提供安全样板

　　SARS疫灾初期的措手不及，让北京意识到了自己的软肋，也使北京加速了应急系统的构建。据媒体报道，4月下旬，北京正式成立城市预警和应急指挥系统规划小组。

　　其中，北京市市长王岐山亲任组长，小组由北京市政府所属16个职能部门组成，包括交通、公安、消防、电力、水利、市政等主要公共部门。

　　北京市消防局副局长李进介绍，该应急系统以属地管理为原则，涵盖了9个应急处置子系统，分别是：重大交通事故、消防安全、公共卫生突发事件、城市基础设施安全、反恐与重大刑事案件、安全生产、防震减灾、防汛抗旱、重大动物疫情防控，一个全新的部门——北京应急指挥中心将是9个子系统的总指挥。

　　“这一系统建成以后，各种求助信息将直接提交到应急指挥中心的信息平台，经过电脑分析处理后即时分发给‘110’、‘119’等子系统，如果有重大事件直接报给北京市公共安全管理委员会，由其根据预案统筹处理。”朱松春如此描述未来的系统。

　　支撑这一应急系统的关键字是：十几个部门的“统一管理、协调连动”，而其效率的发挥关键要看流程设置，分工安排以及如何保证信息的通畅，也就是预案制定的水平。

　　作为应急系统规划小组专家顾问组的成员，金磊认为，预案的科学性值得探讨。

　　2003年11月7日，专家注意到的一个细节是：初冬的雪加雾对北京清晨的道路影响较大，道路受阻虽在人们的意料之中，但出乎意料的是，当天的大雪造成部分室外架空供电线路中断，更严重的是大雪截断了电视信号：严重“雪衰”(即无线电波在传输过程中，受到雪雨影响导致信号被吸收，由强变弱，甚至大幅度减弱)导致北京有线电视网络自建立以来，出现了最大规模的干扰，200多万户有线电视的电视没有信号或影像模糊。

　　同时，仅城区内，就有数以近万计的树枝被雪压坏，不少刚种的小树一片片倒下，甚至不时看到有些大树也连根折断，尽管园林人员在大街两旁修整，但11月7日的北京大街仍给人一片狼藉的印象。

　　对此，金磊认为“北京雪天应急方案”的全面性及有效性存在问题，“除了交通问题，下雪引发的其他问题为什么不做到预案中呢？当各灾种都在制定应急预案的时候，我们是不是应该重审研究一下现有预案的深度？”

　　目前，北京的综合减灾尚处于规划阶段，减灾计划和基本法规尚未出台。但专家们认为，如果不加快步伐，至少，“安全奥运”的提法就会面临一个尴尬局面。

　　“北京的安全改造是最难的，也是最有推动力的，它将成为其他城市的模板——北京正在搭建中的安全网，实际上是一本教科书。”金磊说。-

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