经济快速发展和城市化建设进程的不断加快，推动了建筑行业的快速发展，但由此也出现了一些新情况和问题。

　　当前，建筑活动中因拖欠工程款，进而拖欠民工(特别是拖欠外省市来沪打工的民工)工资的现象比较严重，不仅扰乱了建筑市场的秩序，而且在一定程度上影响到了社会的稳定。为此，作为全市建设工作的主管部门，上海市建委几乎每年都会就拖欠工程款、拖欠民工工资问题发出制止或处置的通知，要求当地的建设主管部门解决此类问题。经地方建设主管部门的努力，虽然解决了不少问题，但是，在实际解决问题的过程中，只凭建设主管部门单枪匹马、全包全揽，这并不是解决问题的最好途径。不仅牵制、花费了大量精力，而且由于着力点不准确，仍然解决不了问题，甚至于有愈演愈烈的趋势。究其原因主要有：

　　一、解决问题的法律主体不准确。从依法行政的角度看，建设主干部门应只对非法分包或转包、建设资金未到位或资金来源未落实而由承包单位垫资、带资，或从事此类活动的人员不符合商业要求等违反建设、建筑业法律、法规的建设和施工的单位进行查处；对于因非法用工、劳动合同关系引起的债权、债务纠纷，应由劳动部门、人民法院受理处理。

　　二、涉及的问题复杂。拖欠工程款、拖欠民工工资的问题往往与建设、建筑施工及材料供应单位之间的承揽、承包合同、供货合同纠纷缠绕在一起，而且涉及的金额巨大，缺乏强制力作保证的条件，建设主管部门协调能力是十分有限的(作出评判超越了职能范围，不作出评判则无法解决拖欠民工工资的问题)。

　　三、施工单位游动性大。施工单位在合法承接建筑工程的施工业务后，往往不是使用自己的队伍去施工，而是继续与他人签订并无法律效力的施工承包合同，自己只收取高额“管理费”。真正的施工单位为了承接项目，有时不惜签订“亏本”合同，一方面靠拖欠材料款，另一方面通过项目经理找包工头、包工头找民工层层转包，并压低、拖欠工资。建管部门检查时，均以合法承接建筑工程的施工单位出面，掩盖实际上的非法行为。一旦资金上出现问题，有些人员干脆一跑了之；更不用说有些人本来就心存恶意，侵吞民工工资款后逃跑的。这些非法承接项目的施工单位今天挂靠这儿，明天挂靠那儿，游动性大，难以实施有效的处罚。

　　鉴于上述原因，制止、解决拖欠工程款、特别是拖欠民工工资必须要在司法介入的前提下，有关部门各司其职，相互协调，才能形成切实的措施，以最快速度、最高的效率予以解决。

　　为此，建议从以下四方面着手：

　　一、劳动部门、人民法院依照劳动法、民事法律法规维护打工者的利益。劳动部门、人民法院依照劳动、经济、民事法律法规运用仲裁或诉讼的程序，在法律的强制力的保证下，以公正、公平的原则，维护双方当事人的利益。劳动部门、人民法院应及时受理、及时仲裁或审理。同时将仲裁或审理结果告知建设管理部门，或以司法建议书的形式对违规、违纪的单位、个人依法作出处罚的建议。

　　二、对于因拖欠工程款、工资款的，应继续按照上海市建设委员会有关文件规定予以处理。这类规定包括：1.建设工程开工前建设单位未按有关规定预付工程款的，不予办理施工许可证；2.建设施工中建设单位未按合同约定支付工程款的，给予通报批评；施工单位拖欠施工人员工资的，给予通报批评并记录在案，纳入企业资质年检的综合考评范围一并予以处理；3.建设工程已竣工，建设单位未按合同约定支付工程款的，暂停其继续发包建设工程的资格；施工单位拖欠施工人员工资的，暂停其继续承包工程的资格。建设主管部门应加强执法力度，对于发生此类信访问题的单位、企业进行严厉处罚；同时，通过建立“黑名单”制度，对其参与工程项目的投标活动予以限制。建设管理部门除了要继续加强监管力度外，应以仲裁或审理结果为依据，对违规、违纪的单位、个人依法实施处罚。

　　三、有关管理部门应承担相应的责任(至少是支付部分款项的责任)。根据有关招投标管理的规定，发包单位在发包工程时，必须向招投标管理部门提供其开户银行出具的该工程年度建设资金到位30%，且其余资金来源落实的证明。第四季度发包的工程必须出局该工程下一年度建设资金到位30%，且其余资金来源落实的证明。到位资金不得抽回。但是，在实际操作中，经常出现建设资金未到位或资金来源未落实，甚至弄虚作假，以建设资金已经到位或资金来源已经落实的虚假证明来骗取承发包的资格。对此，如因招投标管理部门把关不严的，应由招投标管理部门先行承担部分支付的责任，如因银行协助提供虚假资金证明的，应根据有关的法律法规报请有权机关处理。对于这类单位的行政或经济责任的认定，也应当通过司法途径予以确认并追究。

　　四、建议市人大、市政府适时制定地方性法规以进一步加强处置力度。

　　总之，对于拖欠工程款、拖欠民工工资的现象，在法律、法规已基本完备的条件下，只有通过司法介入，予以重拳出击，各部门、机关在依法行政的同时切实承担自己职能范围内的责任，才能更好地维护经济秩序、社会秩序，真正体现文明与法治的精神，从源头上有效地抑制此类问题的发生。

　　(编号：第363号)潘乐明等

　　上海市高级人民法院对市十二届人大一次会议第363号代表书面意见的答复

　　办理结果：正在解决

　　潘乐明领衔代表：

　　您们提出的“关于有效处理拖欠民工工资款的若干建议”的书面意见收悉。先将有关办理情况答复如下：

　　建筑民工(特别是外省市来沪打工的民工)的辛勤劳动，对推动我市建筑行业的快速发展、加快城市化建设进程，起着积极的作用。而当前确实存在拖欠工程款，进而拖欠民工工资的严重现象，不仅扰乱了建筑市场的秩序，而且在一定程序上影响了社会的稳定。正基于此，您们提出了“关于有效处理拖欠民工工资款的若干建议”，希望法院及各职能部门能切实发挥各自职能作用，实现多元化化解机制。目前，涉及建筑活动中拖欠民工工资的纠纷，主要表现为两大类：一是拖欠工程款进而导致民工工资拖欠；二是施工方直接拖欠民工工资。这些案件均由各级法院的民事审判庭审理。为更好地保护民工合法权益，法院一般都选派责任心强、业务尽精的审判人员组成专门合议庭，严格依照《建筑法》、《合同法》及《劳动法》的相关规定进行审理。同时，执行过程中，各级法院也充分注重对民工权益的保护，及时落实民工工资的发放。去年6月最高法院专门作了“关于建设工程价款优先受偿权的问题”的司法解释，其中明确依《合同法》的有关规定，建筑工程承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权，且优先受偿的建筑工程款中包括承包人为建筑工程应当支付的工作人员的报酬。这些措施对人民法院公正、及时地处理此类案件将起到积极的作用。

　　潘乐明领衔代表，对您们的建议我们今后将与市府及建设主管部门进行研究，共同构筑化解拖欠民工工资纠纷的多元化化解机制。

　　感谢您们对人民法院审判工作的关心和支持。

　　上海市高级人民法院

　　二○○三年三月二十四日

　　上海市建设和管理委员会对市十二届人大一次会议第363号书面意见的答复

　　办理结果：正在解决

　　潘乐明等12位代表：

　　你们提出的“关于有效处理拖欠民工工资款的若干建议”的书面意见收悉，先将办理情况答复如下：

　　一、市建设行政管理部门积极化解矛盾，确保社会稳定

　　近两年，市和区两级建筑业管理部门积极协调解决拖欠建筑民工工资问题，据统计，2002年由市接待的上访民工587批2017人，涉及人员17036人，金额4353.22万元，全年解决率稳定在98%以上。2002年1月2日至1月31日，市接待部门接待上访民工205批，涉及7678人，金额2852.8664万元，经协调，205起上访在节前全部解决。市政府有关部门批转“每日公安”中涉及拖欠民工工资的15起上访，也全部协调解决。主要措施如下：

　　(一)采取切实措施，快速有效地处置拖欠民工工资矛盾

　　多年来，建筑行业民工催讨工资的矛盾一直较为突出，尤其是每到年末和临近春节，矛盾更为突出。对该项工作，市建设党委、市建委领导高度重视，年末都要亲自部署、亲临一线，专题研究解决。并要求有关部门从“三个代表”高度和维护社会稳定大局出发，把解决拖欠民工工资作为一段时间内的重要工作来抓，做到组织、人员、经费、场地、预案“五落实”。具体做法：一是成立催讨民工工资专项工作办公室，设立对外接待部门接待上访人员。临近春节时，对上访民工反映的问题，做到“日接日清”。协调处理中，重心下移，把矛盾化解在基层、企业、大地；二是提前做好调查排摸工作。每年临近年底，组织力量深入各区、企业调查摸底，针对查出的问题，提前介入协调解决一批；三是作为应急措施，对民工涉及较多的外省市沪办和公司、企业，要求制定计划，准备部分应急资金，确保民工能够领到工资按时返乡过节；四是加大行政处罚力度。对拖欠量大、清欠中配合不力、出现问题消极对待或处置不积极，社会矛盾影响大的企业，资质予以降级或清退出沪；五是重大事件在第一时间得到及时处置，缓解了一批重大矛盾，确保了社会稳定。

　　(二)建章立制，确保广大民工的合法权益

　　针对当前建筑行业拖欠民工工资呈上升趋势，市建委2003年2月颁发了“关于做好民工工资清欠工作若干规定的通知”(以下简称通知)，力求从源头上减少拖欠民工工资矛盾的发生。

　　1、规定企业严格履约，杜绝拖欠工程款。市建委在“通知”等规定中明确建设单位应严格按照合同约定支付工程款，不得以审核工程款等理由拖欠。当建设单位和建筑企业对工程款结算存在分歧时，建设单位必须先行支付建筑民工工资，不得以任何理由推诿拖延。

　　2、规定企业落实清欠工作责任人。工程项目的总包企业是清欠工作的第一责任人，总包企业和项目经理必须切实承担按时支付建筑民工工资的职责，督促相关分包企业和劳务企业按时发放建筑民工工资。总包企业和分包企业必须使用自由劳务或成建制劳务，必须签订劳动合同。劳务企业必须与建筑民工签订用工协议，切实保障建筑民工的合法权益。

　　3、加大对违规企业的处理力度。凡因拖欠建筑民工工资，且处置不力导致建筑民工集访、闹事，造成严重影响的，建设单位被视作建设资金不到位，停止该建设单位所有新开工项目施工许可证的发放；本市建筑企业，则一律取消综合考评评优资格，情节严重的，依照建设部有关规定，予以降级或吊销资质，处理结果与企业资质年检、资质增项升级等事项的审查直接挂钩；外省市进沪企业，一律取消参加在沪优秀施工企业综合考评的资格，情节严重者清退出上海建筑市场；将追究总包及相关分包和劳务企业工程项目经理责任，情节严重者停止该项目经理在本市地域工程中担任项目经理资格，处理结果与项目经理资格年审、考评升级直接挂钩。

　　(三)探索制定建设工程施工劳务管理规定，建立建筑劳务市场

　　为杜绝建筑行业非法用工问题，市建委去年开始从两方面就如何加强建设工程施工劳务管理、建立上海建筑劳务市场进行了积极探索。

　　1、研究制定建设工程施工劳务管理规定。规定将明确进入建筑劳务市场的企业必须具备资质和法人地位，并由市、区建设行政管理部门实施监督管理。通过外来劳务人员综合保险信息库，建立全市联网的建筑劳务中央管理数据库，对建筑市场劳务用工加强管理。

　　2、制定建筑用工交易管理办法和劳务市场。在进一步调研基础上，着手制定建筑用工交易管理办法。按照市、区分工原则，由区县建设管理部门负责监督执行。为保证劳务交易快速便捷，交易采用登记备案制，现场进行监督核查，以合同形式保证交易结果，逐步建立起一个健康有序的建筑劳务市场。

　　通过上述措施，规范建筑劳务市场，杜绝非法用工，使拖欠民工工资矛盾得到缓解并最终根治。

　　二、劳动部门依法行事，切实维护广大民工的合法权益

　　上海市劳动和社会保障局仅2002年通过外劳力调解委员会处理的拖欠民工工资3645件，涉及金额2157.22万元，涉及6777人，其中达成调解的有3099件，调解率达85%，向仲裁委员会申请仲裁的有512件，涉及人数近1500人。针对此类争议，市劳动和社会保障局按照《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》的规定，运用先行裁决的办法，先行裁决单位支付一部分拖欠工资，让民工及时到法院申请强制执行，解了民工燃眉之急，收到一定成效，保证了社会稳定。

　　三、人民法院高度重视，采取切实有效措施保障民工的合法权益

　　上海市高级人民法院在维护社会稳定和保障广大民工的合法权益方面，采取了切实有效的措施。建筑民工工资拖欠问题，现均由各级法院的民事审判庭按照《建筑法》、《合同法》、《劳动法》的相关规定进行审理，并选派责任心强、业务精的审判人员组成专门合议庭。其次设立优先受偿权制度。各级法院注重对民工权益的保护，及时落实建筑民工工资的发放，2002年6月专门作了“关于建设工程价款优先受偿权的问题”的司法解释，该“解释”明确规定，建筑工程承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权，且优先受偿的建筑工程款中包括承包人应当支付的人员的报酬。这些措施有力的保障了广大建筑民工的合法权益，促进了建筑市场健康有序的发展。

　　市建委在化解拖欠民工工资矛盾中作了应做的工作，解决了大量问题，并正在采取措施，逐步规范建筑用工劳务市场，从制度上保证拖欠民工工资事件的减少发生。同时作为市场，参与者的违规行为很难完全杜绝，市建委在处理该类问题中，也受到了很大制约，有其局限性，这种行政干预市场行为的做法只能是一种过渡性措施。市劳动和市司法部门在解决拖欠民工工资矛盾中，也做了大量化解工作，积累了一定经验。随着法制的不断健全，解决拖欠民工工资的矛盾应逐步过渡到仲裁和司法途径解决为主。

　　感谢你们对解决上海建筑市场民工工资拖欠问题的关心和支持。

　　上海市建设和管理委员会

　　二○○三年五月十五日

　　相关专题：2004上海“两会”