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　　根据新颁布的《党内监督条例》，党内监督的重点对象被定位为党的各级领导机关和领导干部，特别是“一把手”。中央政治局委员、常委都被明确列入受监督之列

　　本刊记者/韩福东

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　　郭光允现在疾病缠身，除了高血压、糖尿病和冠心病外，还有严重的胃病。“这些病都和我因长期举报而受迫害有关。”郭光允说。

　　从1995年起，在石家庄建委工作的科级干部郭光允就开始写匿名信，举报原河北省委书记程维高的违纪和腐败问题。他因而被开除党籍，并在劳教所里度过两年时光。

　　2004年2月17日，酝酿13年的《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《党内监督条例》)全文公布。次日，中共中央又全文公布了《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《党纪处分条例》)。此前的2003年12月31日，中共中央已将这两个条例印发给党的各级组织，要求认真贯彻执行。

　　郭光允对这两个条例的颁布非常关注，他将刊登消息的报纸保留了下来，准备好好“学习学习”。谈起因举报“一把手”程维高而受打击迫害的遭遇，郭光允说，“这和党内监督机制的不完备有很大关系。”

　　而《党内监督条例》正是一部致力于完善党内监督机制的概括性很强的基础性党内法规。它是中国共产党成立近83年、在全国执政近55年来的第一部专门性党内监督法规。

　　与《党内监督条例》侧重于事前监督预防不同，《党纪处分条例》的功能在于事后的惩处。《党纪处分条例》是在1997年2月中共中央颁布的《党纪处分条例(试行)》基础上修订而成的。除了将“三个代表”重要思想写入之外，《党纪处分条例》还将“试行条例”中的一些条款进行了调整、充实、完善和细化，对一些不适应当前需要的条文不再写入，并结合新情况增加了一些新的条款。

　　“一把手”是监督重点对象

　　“因为中国共产党是中国惟一合法的执政党，所以对它的监督就显得非常重要。”中共中央党校教授王贵秀说。

　　而此次《党内监督条例》中引起海内外关注的规定主要是以下几个方面：

　　党内监督的重点对象被定位为党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的“一把手”。中央政治局委员、常委都被明确列入受监督之列。

　　在监督制度设计上，规定了包括中央委员会作出的决议、决定和中央政治局会议的内容在内，都要根据需要以适当方式在一定范围通报或向全党通报。此外，“询问和质询”制度、“罢免或撤换要求及处理”制度也是党内从前所没有明确规定的。

　　《党内监督条例》还规定了述职述廉制度。除了中央政治局之外的党组(党委)的领导班子成员，分别在届中和换届前一年在规定范围述职述廉一次。而基层党委、纪委，党总支、党支部负责人，每年在规定范围述职述廉一次。

　　作为党内最高权力机关的党的各级代表大会代表，也第一次被明确为监督主体。党的各级委员会、纪委在同级党的代表大会闭会期间，根据需要将有关决策、重要情况向本次党的代表大会代表通报。

　　《党内监督条例》还专门列了一章，就监督保障做出制度性规定，力图解决因保障措施不足，而使监督者不敢行使监督权的问题。

　　纪委作用增强

　　清华大学公共管理学院廉政研究室副主任任建明对上述规定都给予了肯定。但他认为，“整体上讲，《党内监督条例》的新东西少一些。很多规定原来在《党章》等党内法规中都有体现，这一次可能规定得更细一些，但并不意味着过去无效的监督原则，现在细化了就会变得有效。”

　　在任建明看来，《党内监督条例》最值得重视的部分，是明确纪检系统为党内监督的“专门机关”，并且加强了纪检系统内部的垂直管理。任建明说，“这是党内决策、监督开始分离的一个标志”。

　　按照《党章》的规定，纪检部门在工作中要接受同级党委和上级纪委的“双重领导”。各级纪委要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，向同级党委报告。如果同级党委委员有违犯党的纪律的行为，需要立案检查，应当报同级党委批准，涉及常务委员的，经报告同级党委后报上一级纪委批准。

　　“这就碰上了一个难题。纪委要监督同级党委领导，却要同级党委批准。这实际上导致了监督不具备可操作性。”任建明说，

　　而《党内监督条例》的突破性在于，它规定了“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”。任建明认为，这种遇到“重大问题”，即可突破“双重领导体制”大框架，不再经过同级党委的规定，类似于法律中的例外、救济或保障条款，它将使纪检系统的监督权力明显提升。

　　任建明举例说，如果原河北省纪委书记刘善祥再遇到像程维高这样的“一把手”，就可以直接向中纪委报告，不必再担心会违反《党章》有关“双重领导”的规定，不必有因先向省委报告而产生的顾虑。于是，监督“程维高”就有了一定的可能性。

　　关键在于落实

　　《党内监督条例》颁布实施之后，新华社员文章认为：“规章制度再好，如果不能在实践中贯彻落实，就只能是纸上谈兵，最终自欺欺人。”

　　王贵秀教授也对《党内监督条例》能否很好落实表达了自己的担心。例如，《党内监督条例》规定党的各级代表大会代表在闭会期间，可以按照有关规定对其选举产生的党委、纪委及其成员进行监督，反映所在选举单位党员的意见和建议。王贵秀认为，在现有的制度设计下，这一规定的可操作性有待商榷，只有像人大设立常委会一样，设立了党代会的常设机构，才能够在党代会闭会期间，由党代会的常设机构代表党代会成为最高决策和最高监督机关。

　　再如，《党内监督条例》规定了党员作为监督责任主体，有“检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，同消极腐败现象作斗争”的责任和权利；条例还规定了对举报者应予保密，泄密和打击报复举报者应追究责任。但王贵秀担心，如果没有实施细则来予以保障，普通党员举报上级领导仍将充满风险。

　　和郭光允一样，沈阳的老干部周伟也曾因举报而遭遇打击报复。1998年和1999年，在赴京举报沈阳市常务副市长马向东和市长慕绥新之后，他先后被拘留、开除党籍、抄家和劳动教养。700多天的劳教过程，使他得了6场大病，5颗牙齿脱落，记忆力急剧下降。

　　对新颁布的《党内监督条例》和《党纪处分条例》，周伟给予了很高的评价。按他的理解，最关健的问题是将条例的规定落到实处，否则这些规定将无异于白纸。

　　任建明认为，任何一项有效的监督制度设计，至少需要考虑以下三个基本条件：监督者和被监督者之间的职责分离程度；监督者和被监督者之间的权力对等程度；监督者的能力，特别是获取被监督者行为信息能力的强弱。对照这三个条件，《党内监督条例》在执行中，一定还会有需要改进和完善的空间。

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