本报记者吴珊/发自浙江 本报特约记者陈磊/发自北京

　　在内地，反贪部门在追查贪污腐败案件中设立了“起刑点”，规定受贿金额达到一定数额才够立案的标准。相对于内地的做法，香港廉正公署打击腐败案件的“门槛”更低，对于消灭腐败滋生的土壤似更显力度。

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　　制度反腐的范本

　　“香港‘一发高发’的腐败现象和内地非常相像，只不过香港出现得比内地早，在(20世纪)50年代，内地出现在(20世纪)八九十年代。而香港最先启动的就是制度改革，香港反腐的经验是制度反腐的一个成功模式。”制度反腐专家李永忠对《青年参考》记者说。依据世界透明组织(TI)的“国家清廉指数”排名，香港1997年排在全世界第18位，2002年和2003年均排在第14位；而在亚洲的排名，近几年一直紧随新加坡之后，位列第二。

　　廉政公署直接隶属于行政长官

　　由于不属于香港任何一个行政序列之中，而是直接隶属于行政长官(或过去的总督)，廉署能够最铁面无私地打击贪污。“机构独立是香港廉正公署的最大特点！”中国政法大学刑事诉讼法研究所刘玫教授认为。刘玫曾经赴港作为香港大学的访问学者专门研究香港与内地的刑事诉讼制度。

　　“1974年以前，香港依靠警署反腐，结果最大的腐败反而发生在警署。没有独立机关来反腐，反贪机构不能同司法执行机构中分离出来。1974年建立的廉政公署就解决了这个问题。”李永忠说，“十六大提出审判和检察要保持相对独立，否则司法地方化的现象就会很严重，这就是对香港廉署的一种借鉴。”

　　“十六大提出审判和检察要保持相对独立，否则司法地方化的现象就会很严重，这就是对香港廉署的一种借鉴。”

　　廉署职员不属于公务员序列

　　香港廉署的第二个特点是廉署的职员不隶属于香港的公务员序列，他们大部分是以和约方式聘用或借调于香港警方。而廉正公署的开支经费也是单独列出，由最高长官负责调配。廉政公署及其人员从地位上具有了非常大的独立性，直接隶属最高长官、独立的人事、财政权力，为有效的发挥廉正公署的检察、监督职能提供了必要的条件。

　　中国政法大学刑事诉讼法专业卫跃宁教授认为，相比廉正公署而言，我国内地的反腐工作主要由各级人民检察院内设立反贪污贿赂局具体负责。虽然反贪局较之以前的科级地位有所提高，但并没有解决根本问题。

　　“反贪机构独立，直接向最高官员负责，才能从根本上排除干扰，提高反贪效率和惩治腐败的力度。”卫跃宁说。

　　反腐宣传注重亲民

　　“三管齐下”是香港廉正公署工作的一个显著特色。廉正公署下设三个部门即执行处，防止贪污处和社区关系处。执行处主要负责腐败案件的查处工作，而防止贪污处和社区关系处主要是负责防贪和教育工作。三个部门级别相同，地位相等。

　　防止贪污处主要工作是通过走访政府部门、私营业主，向他们解释反贪污法例的条文，教导他们如何应付工作中的贪污问题，避免出现腐败问题。而社区关系处则负责深入社区开展肃贪倡廉工作，向他们灌输反腐的意识，教授如何向廉政公署举报和投诉，推广诚实、守信、公平的商业价值观。社区关系处30年来对全港市民的反腐宣传取得了很好的效果，在对象上既包括市民也包括学生，在形式上也很亲民，包括拍摄一些肥皂剧。“社区关系处教育大众要诚实并积极举报，这种教育效果是很好的。香港的市民举报很踊跃，举报的真实性也很高，廉署的廉政条例中也有为举报人保密的条款。相反内地的有些反腐教育做得过于形式化。”清华大学廉政研究室副主任任建明对《青年参考》说。

　　双重领导体制的一个客观结果，就是使地方和基层的各级纪检机构直接处于其监督对象的领导之下，其监督效果可想而知。

　　另外，廉署查案有也很多种方法，如冻结财产、限制离境、秘密拍摄等。“廉署查案有很多传奇的故事。去香港的时候廉署的人就跟我们讲，廉署有一个俗语，就是说廉署如果请你喝咖啡的话就说明证据已经取到了。2001年3月我们请廉署预防处的处长来北京参加反腐败会议，他就和我们说，很大的一个案子，请当事人喝咖啡，两小时就全招了，因为廉署把所有的证据都拿到手了。在取证手段上，廉署得到了充分的授权。”任建明教授很有兴味地对记者说。

　　“足够的权力和权威是反腐败机构开展工作最基本的前提条件，也是其严格执法的最有力保障。这一点既是香港廉政公署成功的关键，也恰恰是内地反腐败机构当前面临的最大困难。”清华大学廉政研究室主任程文浩在一篇文章中也这样指出。目前，我们党的纪检机构实行的是双重领导体制，即地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会，在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。双重领导体制的一个客观结果，就是使地方和基层的各级纪检机构直接处于其监督对象的领导之下，其监督效果可想而知。

　　惩治腐败不设“起刑点”

　　香港廉正公署较之内地反贪污而言另一个特点，就是没有关于“起刑点”的规定，即便是在廉署成立之初，香港腐败问题极端严重的时候，廉署也是坚持发现就查处的原则，甚至有时候仅仅存在腐败可能性的时候，廉署就可以介入进行调查。

　　而在内地，反贪部门在追查贪污腐败案件中设立了“起刑点”，规定受贿金额达到一定数额才够立案的标准。相对于内地的做法，香港廉正公署打击腐败案件的“门槛”更低，对于消灭腐败滋生的土壤更具力度。

　　管辖范围广阔是香港廉正公署又一特点。香港廉署处理贪污腐败案件，对象除了一切政府工作人员之外，还包括所有私营业主，即不论身份，只要涉及腐败行为，廉署就可以独立进行调查。而内地法律对反贪污贿赂部门和渎职犯罪调查部门的调查对象做了限制，仅指国家工作人员，客观上限制了全面打击腐败的范围。

　　刘玫认为，香港廉正公署以上几个特点是决定香港打击腐败高效、保持政府廉洁的核心所在，而目前内地现实仍然是腐败问题严重，打击力度不够，在这方面，香港廉署的做法有供内地借鉴的积极意义。

　　“廉政保证金”——制度反腐新思维

　　无论如何，制度创新总是意味着改变现状的可能，廉政保证金的出现，多少意味着公务人员和政府之间出现了一种可供衡量勤政廉政的契约，静观其变或许是最好的选择。

　　本报记者吴珊/发自浙江

　　“亚洲首廉”反贪重预防

　　世界上有独立的反贪机构的国家和地区不是很多。香港和新加坡是这样，但是英国、美国这样的国家都是依靠独立的司法系统来反腐败。美国有一个政府的道德立法，成立了道德署，主要进行官员的财产申报，解决后就业问题，即在官员退出公职之后要对官员的就业去向进行管制。新加坡的反贪局长由总统来任命，工作由总理来领导，身份也是完全独立的。“新加坡和香港虽然都是范围比较小的国家和地区，但是并不是说因此这种制度对大国来说就不适用。”任建明说。“但是香港毕竟只是一个城市，而我们是一个大的国家，所以在反腐败上面不能照搬廉署的经验，我们有我们的方式。”李永忠说。在反腐的制度建构上，专家的意见也莫衷一是。

　　“廉政公署在反腐败中是一个成功的案例，其中预防是最重要的。1997年我们也开始了源头治理，但是以前基本上都是事后惩治。”任建明说，随后用“亚洲首廉”新加坡做例证。新加坡的反腐采用的是高薪养廉的制度，启动中央公积金。新加坡公务员的工资很高，工资每月扣20%，政府给20%，构成中央公积金，退休以前除了买房买车和孩子读大学,一律无法取回。新加坡(20世纪)80年代的一个局长，退休后能得到返还的公积金有500万元到600万元人民币，完全可以保证他在晚年过上体面的退休生活。但是如果出现腐败问题公积金就充公，所以这个担保是对公务员整个职业生涯的一个担保。这样，工作时间越长，腐败的成本越高，腐败发生的几率也就越小。

　　“国内为什么会有‘59岁腐败’现象？我们的干部工资很低，而且汽车等消费品都是和职位挂钩，一旦退休就没法维持原有的生活。还有为什么会有秘书腐败？就是干部想在退休后还能从秘书那里享受原有的便利条件，或者铤而走险，以维持原有的生活。就是说我们的制度如果激励不够的话，事实上就是对廉洁的惩罚。”任建明教授有点无奈地对记者说。

　　从2002年年初开始，在湖南的浏阳市和北京的门头沟地税局等地方和单位，都先后实施了类似于新加坡和香港“中央公积金”的“廉政保证金”制度。浏阳市的廉政保证金由个人和集体两部分组成，个人部分按本人当月工资的5%交纳，集体部分由单位按个人的两倍交纳，每人设立一个廉政保证金账户，实行专户储存。凡发生腐败行为者，将按规定扣除已存保证金，扣除的廉政保证金由纪委检察机关上缴财政入库。国家工作人员退休时，可以一次性领取专户储存的廉政保证金。门头沟地税局的做法有所不同，存入廉政保证金账户的，由个人和单位各承担50%，个人每月先从工资中预扣100元，单位基金出100元。平时发现干部违纪行为后，当月将在扣除200元的基础上再扣发奖金，年底按奖罚办法考核结果，一次性发给干部、职工，违纪者最多将扣除3000元。除湖南和北京之外，有些地方和单位的廉政保证金全部由财政或单位支出。

　　在湖南浏阳制度创新的后续报道中，有这样的描述：“该制度施行以来，成效明显，所有加入廉政保证金制度体系的单位未发生任何违纪违规行为。”

　　但是也有人提出疑问：“我们不怕下级部门为了保证金利益，在发生腐败问题的时候包庇自己管辖范围内的腐败现象吗？”此外，从“廉政保证金”制度试点以来，就伴随着种种争议，“工资本身基数太小防贪无效、增加政府财政负担、变相给公务员涨工资”等等说法不绝于耳，但是这项被一些国家和地区证明有效的反腐预防制度，还是在改头换面之后被国内的政府机关复制。也有专家认为，无论如何，制度创新总是意味着改变现状的可能，廉政保证金的出现，多少意味着公务人员和政府之间出现了一种可供衡量勤政廉政的契约，静观其变或许是最好的选择。

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