如果不改变对人大代表议案的处理办法，人民代表付出的成本就会高而不值；而在雄厚的资金支持下，民营企业家的参政水平通过钱的帮助会得到提高，但也可能会导致其他社会群体的声音失衡。

　　代表“专职化”也许一时难以实现，但是“政府专款，代表提案，专家协助”的方法或许可以一试

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　　本刊记者/文晔

　　“媒体总是在追问我花了多少钱。说实话，到底是十万还是八万，我也不清楚了，因为钱这个问题我基本没考虑过，我只知道没调查就没发言权。”

　　全国人大代表、湖南省金侨集团董事长任玉奇在接受采访时有意冲淡了他参政议政的艰辛，而着重强调自己参政的水平。他欣喜地说：“在逐步取消农业税这个问题上，我们的调查结论和中央的政策不谋而合，只不过我们提出3年取消农业税，中央是5年。”

　　对公众来说，逐步取消农业税不过是个众望所归的政策，而对任玉奇来说却不那么简单。在他《关于尽快取消农业税的议案》中，记者看到许多翔实的数字和据此之上的精辟分析。为此他组建了3个调查组，自己奔波2万多公里，走访了300多农户，开了50多个座谈会，才将20多万字的调查材料压缩成了1万字的调查报告，并最终形成议案。

　　“我是做企业的，对‘三农’问题不是十分了解，但是作为一个代表40多万人口的全国人大代表，我必须关心对国民最重要的事。我给自己定了个计划，要跑遍湖南14个地、州、市，直接跟基层的农民和干部接触。”这个计划在“两会”的前一周实现了，此前他连大年初三都是在路上度过的。

　　任玉奇的动力是什么？他说，“作为一个有所成就的企业家，要有社会良知；作为一个代表，要对得起你代表的人民群众。”

　　当社会在为任玉奇的举动叫好的同时，中国政法大学教授、北京大学人民代表大会与议会研究中心执行主任蔡定剑却认为，其行为跟前不久浙江一位人大代表在电视上做广告征集议案一样，具有不可模仿性。“动机是好的，责任和良心固然可贵，但是如果没有一个良好的机制，便不能推而广之。如果不改变对人大代表议案的处理办法，人大代表付出的成本就会高而不值。有几个代表能花8万搞调查？花了是否能成为一个有效的法律议案？”

　　国家的低成本与民意的高成本

　　全国人大议案组办公室副主任李伯钧告诉记者：“去年代表提出了1050件代表议案。今年是1374件，在历史上是最多的一次。”

　　但一个不容忽视的问题是，在这1374件议案中，要求制定、修改法律或者完善有关法律制度的约占六成，其中符合或者基本符合议案规范要求的只有641件。

　　蔡定剑说，“这些议案虽然关注了社会热点，但不能否认的是，一些人大代表提交的立法议案缺乏起码的操作性，内容空泛。”某些明显存在法理问题的议案，如“明确妻子翻丈夫钱包的合法性”，被提议案的人大代表视为得意之作，在法律界却被传为笑谈。很简单，法律不可能干预所有的社会生活。

　　全国人大也曾经试图为此进行一些改革，以使议案更加规范，但却难有实质性进展：国家投入低，代表既没有“闲”又没有“钱”，是一个显而易见的原因。

　　如今的人大代表多由各级领导干部、各界知名人士以及行业先进人物兼职，他们承担着繁重的本职工作，很多代表没有时间和精力深入基层调研。为了参加全国“两会”，一些代表只好请假写议案，或是参加议案联名。即使代表的精力允许，调研成本也让人望而却步。代表是兼职，国家经费属于补贴性质，自然少得可怜。2003年，云南省人大代表年工作经费为800元，广东省全国人大代表的年经费是1200元。

　　钱这么少，花的时候自然捉襟见肘。

　　河南省人大代表、焦作陶瓷二厂工人李朝义，家庭负担重,干一天活只挣十块零八毛钱，为了方便群众和他联系，省吃俭用装了一部电话，但为了节省话费，他只接不打。

　　广州市天河区人大常委会主任倪小梅说：“代表视察活动集中视察多，分散视察少；在内容上全面的多，专题的少；在组织安排上听汇报多，实地察看少，在审评上肯定成绩的多，发现和解决问题少。”

　　人大代表参与立法和监督，付出了劳动却没有报酬，这还造成了一种认识的混乱。《人民政坛》杂志2001年对人大代表的一次不记名调查表明，24.8%的代表认为人大代表是社会职务或荣誉称号；57.8%的代表执行职务有困难；91%的代表认为自己履职有待改进。

　　“任何民主活动都是有成本的，如果政府吝啬于成本的付出，就可能导致一种失衡。”蔡定剑说。这两年社会利益多元化，权利意识越来越清晰，兼职代表由于身份所限，必定属于一个利益团体。民营企业家代表参政议政的热情这么高，与他们有较强的利益需求分不开，《商业大店法》等议案就反映了他们的要求。另外，在雄厚的资金支持下，民营企业家的参政水平质量会提高比较快。但是，在民意机关的声音上，就可能会导致其他社会群体的声音失衡。

　　中国人民大学行政法教授胡锦光认为，现在谈失衡还为时尚早，但民企代表在提议案时，很可能会忽略了利益冲突中对方的权益，如果这样的议案成为法律，显然难免其片面性。

　　不管专家如何评说，事实是，民企代表的声音正表现得越来越强势。以北京代表团为例，本次会议共提交建议95件，仅用友软件董事长王文京一人就包揽11项。

　　湖南代表团中步步高超市董事长王填则直接将《商业大店法》草案提交到商务部部长手中，并因自费请法学专家三易其稿而备受关注。

　　政府专款，代表提案，专家协助

　　通过议案表达民意，议案质量显然是个重要因素，而一个好的立法议案通常要求人大代表具有较高的理论调研水平、文字表达能力乃至一定的立法技术，完全依靠代表个人的力量显然不现实。

　　任玉奇为此动用了集团的力量，还请了专职秘书。他在采访最后说：“我希望人大有个专门的研究机构来做协助工作。但是现在还没有，我也不能等了，因为我是十届人大代表。”

　　“让各级人大常委会的工作机构为人大代表直接提供服务可能是当前最有效的方法之一。”蔡定剑着重强调了“直接”二字。

　　在我国现行的制度下，人大常委员会常设机构一直延伸到县级，但它们主要是为常委会领导服务的行政性机构。以全国人大常委会为例，虽然有1000多工作人员，但是这些工作人员在“两会”之后除了一个联络处与代表联系，其他人员如研究人员、立法工作人员并不为代表提供服务。

　　在美国，国会议员除了有议员雇员为其工作外，还有“研究、立法、审计、科技”四大公共服务机构，为议员提供公共服务。议员有了初步想法以后可以与有关部门联系，请其代为进行研究问题或起草议案。当然，中国要为代表提供直接服务，尚有许多难题有待解决。

　　我国的各级人大代表约有400多万人，设立为他们直接服务的机构国家财力是否能够承受？人民大学刘育博士认为，以人民代表大会立法权之重要性，理应由国家财政拨专款对其支持。

　　蔡定剑认为，在现有制度下实行志愿者“助理制”也许是一种办法。现在社会上有很多人想了解、参与人大的立法和工作，只要开放渠道，很多人愿意为人大代表提供志愿服务，如学生、记者、教授、社团和民间组织。

　　但实际上，即使在制度上有所改进，相关资源已经到位，如何说服人大代表们“享用”它依旧是个问题。2003年11月，重庆人大常委会在争议中通过了《关于进一步提高地方立法质量的工作意见(草案)》。据此，每位常委会组成人员都可以根据自己的意愿，申请聘请一位立法助理。立法助理属兼职公益志愿者，实行弹性工作制，其任务是协助常委会组成人员进行立法和审议调研，并提供相关资料及法律方面的专业意见。然而重庆代表团江波承认，到这次“两会”为止，只有重庆市人大常委会副主任程贻举一人使用了这一权利，聘请了助理。

　　目前人大审议的立法议案中政府部门的立法议案占绝大多数，人大代表联名提交的立法议案总是显得凤毛麟角，其中优秀者，能够列入立法规划的更少，这一现象何时才能变化？有专家认为，代表“专职化”也许一时难以实现，但是“政府专款，代表提案，专家协助”的方法或可一试。

　　相关专题：2004年全国“两会”