文／瞭望周刊记者黄海

　　违纪违规违法的从政行为及政商关系，不仅阻碍社会主义市场经济体制的建立和完善，还滋生大量腐败行为，严重损害党和政府的形象。中央对此高度重视，除在年初颁布实施的《中国共产党纪律处分条例》系统地作出相关规定，日前又有针对性地发布了《中共中央纪委监察部关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使

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用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》，中央纪委和中组部也联合发文要求限期清理党政领导干部在企业兼职问题，以进一步加强对党政干部特别是领导干部的监督管理，严格规范从政行为特别是政商关系，预防和惩治腐败，保障社会主义市场经济健康发展。

　　　限期清理党政领导干部在企业兼职问题

　　中央曾经明确规定党政领导干部不得在各类经济实体中兼职。但在一些地方和部门，仍有党政领导干部到企业兼任领导职务和企业负责人兼任党政机关领导职务的现象。

　　这种兼职现象便产生了所谓的“红顶商人”。安徽省天长市、界首市曾出现市委书记兼民营企业董事长、市长兼酒厂厂长的先例。在安徽芜湖，市委书记詹夏来兼任奇瑞汽车公司董事长职务，该市市长及其他一些党政领导也兼任了一些企业的领导职务。经媒体披露，詹夏来一时成了“红顶商人”的典型，以芜湖为代表的党政官员亲自挂帅抓企业、搞经济的现象，也引起强烈的争议。

　　尽管有媒体对詹夏来的政绩给予肯定，认为奇瑞能从地方小厂跻身全国轿车生产企业八强，詹夏来功不可没，芜湖和奇瑞的许多人也为詹夏来抱不平，但舆论还是对官商不分、政商不分的“红顶商人”现象给予了强烈质疑和抨击。詹夏来也在一片“炮轰”中辞去了兼任的奇瑞董事长职务。

　　对于党政领导干部在企业兼职的现象，中央也迅速表明了态度。中央纪委、中组部在通知中说：“这一做法影响了市场主体的公平竞争，不利于政企分开原则的贯彻和企业法人治理结构的建立，不利于加强党风廉政建设和干部队伍建设。中央对此非常重视，要求认真清理，切实解决某些地方由于党政领导干部和企业负责人交叉兼职造成的政企不分问题。”

　　事实证明，中央的“定性”非常准确，也符合实际。“红顶商人”使党政权力公然直接进入市场、进入企业，使党政机关职能与企业职能混为一团，使“裁判员”与“运动员”的角色集于一身，干扰了企业的自主经营，也扰乱了公平竞争的市场经济秩序。比如安徽潜山县民营企业全力集团董事长曾兼职副县长，该集团新上马一个蚕茧缫丝项目，年加工量相当于全县的产茧量，县政府规定所有农民的蚕茧不准外卖出县境，只能由全力集团垄断，茧农怨声载道。临泉县文王酒厂厂长兼任县委常委，当县委无偿从酒厂划拨100万元装修房屋、政府经常无偿或低价从企业拿酒时，企业根本无法拒绝。人们更加担心的是，眼下的一些“红顶商人”既是党政官员，又是企业“老总”，有两套办公机构、两套可供调用的下属，不少人或明或暗地有两种报酬。他们可以以官员的身份调用、占有企业的资金和财产，也可以以“老总”的身份逃避法律和政策对官员的监督。这会为腐败大开方便之门。

　　中央迅速发出了在2004年4月底完成党政领导干部在企业兼职问题清理工作的通知。通知明确要求，各级党政机关要严格执行党政领导干部不得在企业兼职的规定。各地、各部门要对此前制定的有关政策和文件进行清理，凡与国家法律法规、中央规定不一致的，要予以废止。今后，各级党委、政府及其有关部门不得再审批党政领导干部到企业兼职。凡在企业兼职的党政领导干部，要免去或本人主动辞去其在企业的职务；凡企业负责人兼任党政领导职务，要免去其党政领导职务。由于历史原因形成的依托企业建立城市的地方，为协调企业和地方的关系，建市以来一直由企业负责人兼任地方领导职务，今后确需继续兼职的，可继续兼职一段时间，但要从严掌握，并由上一级党委组织部门审核批准。经选举担任人大、政协领导职务不驻会的企业负责人，不在清理范围。国家法律、法规授权行使行政管理职能的事业单位，应遵照本通知执行；国家机关委托其行使管理职能的事业单位，可参照执行。今后，在换届选举中当选党政领导职务的企业负责人(不含经选举担任人大、政协领导职务不驻会的企业负责人)，当选后必须辞去企业的领导职务。因工作需要，企业负责人调入党政机关担任领导职务，必须辞去企业的领导职务；党政领导干部调任企业负责人，必须辞去党政领导职务。

　　　严格规范党政领导辞职从事经营活动

　　近年来，随着社会主义市场经济的发展，在一些地方特别是经济较发达地区，党政领导干部辞去公职经商、办企业或参与其他营利性经营活动即辞职“下海”的逐渐增多。去年温州市出现副市长吴敏一等3位领导同时辞职“下海”的情况，浙江省财政厅四十出头的副厅级干部徐刚等也辞职到民营企业担任负责人，舆论据此认为出现了新一轮的官员“下海潮”。

　　人们对官员“下海”总体上持肯定态度，认为有利于破除“官本位”体制，有利于官员自由选择和发展。中央对此也是肯定的，认为“这是新形势下正常的人才流动，对于推动非公有制经济发展，促进干部能上能下、能进能出，建立干部正常退出机制具有积极作用”。

　　但干部辞职“下海”也出现了一些值得注意的问题，比如有的领导干部辞职只是向组织打个招呼，没有正式提出书面申请，未经组织批准，就擅自离岗。有的辞职后直接受聘于原管辖地区或者管辖业务范围内的企业，利用在职时的职务影响进行不公平竞争，谋取不正当利益。人们还提出了一些更严重的担心，一是“权力期权化”问题，有的官员在职时为企业谋取不当利益，辞职后再到该企业捞回个人好处；二是“洗钱问题”，一些有经济问题的干部借辞职下海逃避制裁，将非法所得的黑钱洗白；三是“腐败链问题”，一些民营企业除了看中下海官员的能力，更多的是看中其原有的权力网、关系网，下海官员极有可能建立起更紧密的非正常政商关系，形成更大的“腐败链”。

　　针对以上问题，中央于今年4月出台了《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》，主要在三个方面作出规范：

　　一是规范“领导干部辞去公职应当符合辞职条件”，特别要求“对党的高级干部、地方党政正职和一些特殊岗位的干部辞去公职应当从严掌握”。

　　二是规范“领导干部辞去公职必须履行辞职程序”，尤其“对需进行经济责任审计的干部要委托审计机关对其进行经济责任审计”。

　　三是规定“领导干部辞去公职后从业应有必要限制”：“党政领导干部辞去公职后三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商、办企业活动。担任县级以上地方党委、人大常委会、政府、政协领导职务的领导干部以及具有审批、执法监督等职能部门的领导干部辞职，要按照上述精神从严管理。以上规定，也适用于提前退休的领导干部。”

　　值得注意的是，一些地方官员“下海”是“政府行为”或“集体行为”。比如某省专门出台《关于进一步为促进非公有制经济发展提供人事人才服务的实施意见》，规定“省市直机关处级及以下、县区直机关科级及以下行政人员和工勤人员经组织批准离岗从事非公有制经济工作的，3年内保留其干部、职工身份和工资福利待遇，工龄连续计算；省直机关事业单位处级及以下工作人员直接辞职在省内从事非公有制经济工作的，逐年发放相当于本人6年工资的辞职费；军转干部被非公有制经济单位聘用，退役金照常发放；工龄计算、职称评定等方面，非公经济和国有享受同等待遇”。还有不少地方出台类似的文件。

　　对这些情况，中央根据有关规定再次重申：“县级以上(含县级)党政机关不得采用停薪留职、带薪留职等方式鼓励领导干部离职离岗经商、办企业。已出台此类政策的地方，要予以纠正，并采取妥善措施处理好相关问题。对乡(镇、街道)机关，要根据机构改革进展情况，调查研究后再提出规范意见。”

　　　遏制领导干部违规干预和插手有关经济活动

　　今年2月，井冈山市委、市政府联合下发了《关于全市干部职工在新城区购置商品住宅的实施意见》，要求所有将迁往新城区办公的机关和事业单位干部职工，每人“必须”在2004年12月31日之前在新城区购置一套商品住宅，否则，他们将被“交流”到其他单位。文件还将购房任务细化成指标，分配到各单位和部门，并规定了完成任务的进度表。这是将党政权力公然伸向房地产开发市场活动的一个典型例子。

　　改革开放以来，建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营，一直是市场经济活动的热点领域，也成为腐败的高发区。一些地方的领导干部特别是党政一把手、直接分管领导，违反法律、法规及其他政策性规定或者议事规则等，利用职权向相关部门采取暗示、授意、打招呼、批条子、指定、强令等方式，影响正常市场经济活动，向亲友或特定对象输送巨大利益，有的甚至大肆索贿受贿。近年来，有14个省的交通厅长被查处，他们主要都是在交通建设工程招标投标等方面出现贪污受贿的严重问题。今年初，国务院领导专门针对当前一些地方领导干部存在违规干预和插手建设工程招投标活动比较严重的问题作出批示：要通过加强检查、媒体曝光，进一步严格和规范招投标活动，整顿建筑市场。

　　为进一步规范领导干部廉洁从政行为，加强建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动的监督管理，中共中央纪委监察部今年2月专门颁布了《干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》，要求对相关违规行为给予党纪处分。

　　《规定》明确界定了领导干部利用职权或者职务上的影响，违反规定干预和插手建设工程招标投标活动，为个人和亲友谋取私利的五种情形，违反规定干预和插手经营性土地使用权出让，为个人和亲友谋取私利的五种情形，违反规定干预和插手房地产开发与经营活动，为个人和亲友谋取私利”的四种情形。

　　《规定》并要求，对以上行为，均要按照《中国共产党纪律处分条例》第八十五条，“给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”。而构成犯罪的，还需依法追究刑事责任。

　　　禁止从事有偿中介活动

　　《中国共产党纪律处分条例》第七十七条明确规定，“从事有偿中介活动的”，要给予党纪处分；第八十六条规定，“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在经济往来中违反有关规定收受财物或者各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论”；第九十一条规定，“为谋取不正当利益，给予党和国家机关、国有企业(公司)、事业单位、人民团体以财物，或者在经济往来中违反有关规定给予各种名义的回扣、手续费，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”。

　　利用招商引资获取重奖，就是党政干部“从事有偿中介活动”的一大突出问题。多年来，一些地方只注重用经济指标考核干部政绩，有的把以经济建设为中心变成了以招商引资为中心，有的党政领导热衷于当“招商团团长”，有的出台重奖招商引资的规定，如规定招商引资工作经费由单位解决，按引资总额给引进人相应比例提成或奖金，有的还明确规定了主要领导从事招商引资的时间与任务，未完成任务的要脱产专门去抓招商引资，连续多年完不成任务的要引咎辞职甚至责令辞职。

　　重奖招商引资在一些地方形成风气，引发了许多消极问题和腐败现象：一是诱发、助长“公贿”现象，拿公家的钱去“跑部前进”，去“公关”、行贿；二是借招商引资引项目中饱私囊；三是损害国家和群众利益，以违规批地征地、减免税费、低价出让等各种方式，不择手段争取资金和项目；四是导致盲目投资和低水平重复建设；五是出现大批“形象工程”、“政绩工程”，劳民伤财。

　　早在2001年，中央纪委就在《中央纪委办公厅对党政干部因引进资金、项目按当地政府政策获取奖金等物质性鼓励问题如何处理的答复》文件中明确指出：“地方政府为发展经济制定相应的奖励政策，应当充分考虑党和国家对党政干部廉洁从政的要求，并根据这些要求界定适用奖励政策的范围。为发展地方经济积极做贡献，是党政干部尤其是领导干部的职责和义务，不应获取额外报酬。党政干部在引进资金、项目后按一定比例或一定标准获取资金或其他物质性奖励，实质上是从事经济生活中的有偿中介活动，而且这种活动容易诱发行贿受贿、贪污私分国有资产，以及其他以权谋私行为。”文件要求：“今后，地方不得制定对党政干部因引进资金、项目予以资金等物质性奖励的规定。”

　　看来，中央纪委的有关要求并没有真正得到落实。对重奖招商引资的问题也有全面清理整治的必要。

　　在经济、社会急剧转型时期，违纪违规违法的从政行为和政商关系，可能仍会层出不穷。因为有许多问题来不及规范，有的有了规范也得不到落实。要从根本上规范从政行为和政商关系，还取决于“市场”与“权力”两只手的较量。要真正建立和完善社会主义市场经济制度，让“市场这只手”充分发挥各方面的作用。要通过深化政治体制和经济体制改革，管好“权力这只手”，真正建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。□

　　资料：

　　　领导干部违规干预和插手有关经济活动的几种情形

　　《干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》明确界定了“领导干部利用职权或者职务上的影响，违反规定干预和插手建设工程招标投标活动，为个人和亲友谋取私利”的五种情形：(一)对依法必须进行招标的建设工程项目不招标，或者依法应当公开招标的建设工程项目实行邀请招标，以及将依法必须进行招标的建设工程项目化整为零，或者假借保密工程、抢险救灾等特殊工程的名义规避招标的；(二)为招标人指定招标代理机构，强制招标人委托招标代理机构办理招标事宜的；(三)操纵或者以暗示、授意、指定等方式影响建设工程招标投标活动中投标人资格的确定或者评标、中标结果，擅自变更建设工程项目中标人的；(四)要求中标人分包、转包建设工程，或者指定使用工程建设材料、构配件、设备以及生产厂家、供应商的；(五)有其他违反规定干预和插手建设工程招标投标活动行为的。

　　《规定》明确界定了“领导干部利用职权或者职务上的影响，违反规定干预和插手经营性土地使用权出让，为个人和亲友谋取私利”的五种情形：(一)对应当实行招标拍卖挂牌出让的经营性土地使用权采用划拨方式或者协议出让方式供地，以及采用合作开发、招商引资、历史遗留问题等名义或者使用先行立项、先行选址定点确定用地者等手段规避招标拍卖挂牌出让的；(二)操纵经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让活动中申请人的确定或者招标拍卖挂牌出让结果的；(三)土地使用权出让金确定后，擅自批准调整土地用途、容积率等规划设计条件或者减免土地使用权出让金的；(四)对未按合同约定支付国有土地使用权出让金或者其他不具备发放国有土地使用证书条件，而为其发放国有土地使用证书的；(五)有其他违反规定干预和插手经营性土地使用权出让活动行为的。

　　《规定》明确界定了“领导干部利用职权或者职务上的影响，违反规定干预和插手房地产开发与经营活动，为个人和亲友谋取私利”的四种情形：(一)允许不具备房地产开发资质或者资质等级不相符的企业从事房地产开发与经营活动的；(二)对不符合商品房预售条件的开发项目，为其发放商品房预售许可证的；(三)对未经验收或者验收不合格的房地产开发项目，允许其交付使用的；(四)有其他违反规定干预和插手房地产开发用地、立项、规划、建设和销售等行为的。

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