本报评论员 黄章晋
2003年6月，美国加州因政府预算未获通过，造成政府运行几乎处于停顿状态。这一极端情形的背后，体现的是其在制度设计上，政府钱袋已被有效地牢牢看住。
一年后的6月23日，在十届全国人大常委会第十次会议上，国家审计署审计长李金华
大胆披露中央到地方各级部门、机构在政府预算管理中大量违规违法的事实，舆论对该审计报告以“风暴”二字形容，表达了一种肯定和期待——自1999年国家审计署第一次公布审计报告始，一年一度的审计报告愈发给公众以惊喜和信心。这背后，反映的则是中国现在面临如何进一步加强对政府预算控制的问题。
今年审计报告中违规违法主体的排序依次为：政府机构、官员以及国企工作人员、国有金融机构工作人员，最后是民营企业或个人。与往年相比，违法违规表现形式并无差别，“边纠边犯”依然有所体现。
会不会出现“审计风暴”越发猛烈，而预算违规违法问题却无法制止？仅就目前我国各级地方政府收支构成看，因预算内公共资金、预算外资金、制度外收支大致三分的局面，政府收支缺少透明度，使得财政数据并不能完全真实、准确地反映财政活动。
如果预算管理出问题属于丢失了羊，则审计报告只是事后对丢羊数目的不完全统计评估，欲彻底堵塞漏洞制止预算违规违法蔓延，还须有事前的制度防范，如此方为“亡羊补牢”。
制度上强化财政预算管理，首要的是对政府部门的事前预算审查。而审查、监督财政预算，不但是宪法和预算法赋予人大的一项权利和义务，还是人大有效监督整个政府工作的重要途径和手段。
目前，要真正实现人大对政府的预算审查职能这一目的，还有待多方改进。在时间安排上，政府的财政预算是从年初开始，而预算审查却要到三月的人大会议，从时间顺序上看带有追认的性质；从机构设置上，目前各级人大及其专门委员会还缺乏真正审查预算的能力，而预算报告也缺乏足够详细的说明，技术上缺乏足够的透明度；从法律地位上，政府的财政活动要有法律依据，被通过的财政预算就是年度法案，违反预算本身就是违法，而不是触犯了别的法律法规才受处分。
国外的成熟经验是，所有的政府收支都要先有法律，后有行动。其法律效力来自议会审查通过的预算案。议会对政府事前的预算编制审查，是由专业的常设委员会来完成，这类委员会往往是议会常设委员会中人数最多的部门。政府预算编制一般要通过多次审读，而被通过的预算法案，必须对公众完全公开，在制度和程序设置上，政府预算高度透明化。
当然，事后审计同样重要。我国独立的政府审计系统起步很晚，审计署成立于1983年3月，待到1995年《中华人民共和国审计法》正式施行，其作用才开始真正显现。加强事后审计的力度首先表现为最高审计机关的独立性。1997年《利马宣言》中，最高审计机关的独立性被表述为三个方面：最高审计组织的独立性、最高审计组织成员和官员的独立性和最高审计组织在财政经费上的独立性。今年审计署的审计报告超过了公众预期，其实也反映出审计部门目前在实行独立性上尚待进一步加强。
此次审计报告中，当前的国企改制并未作为主要清查对象，而主要抓各级政府本身存在的问题，反映出的更是中央高层从政府自身清理整顿起的决心，而非审计部门的自身逻辑和意志。从现实角度考量，我们不可期待对政府预算监督控制的制度建设，马上就有巨大突破，但审计署在现行框架下积极作为的审计风暴，实在是个积极的阳光信号。
相关报道见A12
相关专题：财政部审计署报告
