新近召开的一次中央政治局会议，专门研究健全和完善村务公开和民主管理制度，再次把农村民主政治建设提到农村工作的重要议事日程上。

　　寻找有利于稳定的社会对话机制

　　社会安定和社会利益分配的公正，是任何一个社会发展进步的前提。然而，一个社

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会如果存在利益群体之间的结构失调，存在弱势群体，社会安定和社会利益分配的公正性这两方面就会存在问题。这个时候，政治的进步便成为经济发展的关键。

　　任何社会都会有利益群体的分野，利益群体之间也会有冲突；可怕的不是冲突，而是有没有什么解决冲突的有效机制。好的机制最重要的是三点：第一，群体之间要互相了解，如果一方有了潜在压力，另一方干脆“一抹黑”，那就危险了。这种信息极不对称下的博弈，至少有一方要犯错误。第二，冲突的各方可以坐下来对话，可以相互妥协让步。第三，最好有一个超脱利益关系之上的“仲裁者”，如果对话出现麻烦，这个仲裁者可以发挥调和作用。发展民主政治不过是给这种机制的建立提供了一种可能性。

　　中国农村也有这样那样的问题，大家都越来越觉得问题不小，但我们对每一个问题都有“好对策”！可这个“好对策”又常常“落实不了”，连农民也认为，中央政策好，让下面的“歪嘴和尚”把好经念歪了！

　　怎么办？好像是两个办法可以使用：

　　第一，通过诸如“加强监督”这样传统的办法，使基层干部“与中央保持一致”。这个口号可以喊得山响，问题却不易得到解决。可以接受基层的抱怨，不下达“政绩指标”，甚至可以免掉农业税和其他涉农税，但基层干部与农民之间的矛盾不会有根本缓和。信息扭曲非常严重，使得中央政府掌握情况很难，因此要不犯决策错误也很难。好的制度是尽可能少监督的制度。中央政府没有三头六臂，事事监督，哪能监督得过来？

　　第二，让基层干部在农民的压力下，主动放弃错误的做法，认认真真地解决农民急迫需要解决的问题。这也不行，因为农民的压力在多数基层干部看来并不重要。高层政府会设置“政绩指标”来约束基层干部重视农民的上访，但这一做法常常会使基层干部想办法去堵农民上访，而不是解决农民的问题。

　　这第二个办法行不通，才是问题的症结所在。在农民问题上，我们历来缺乏好的、有利于稳定的社会对话机制。在农民眼里，政府就是乡村干部。在中央政府那里，自己的政策也要通过乡村干部来落实。高层政府对基层干部的控制，几乎是鞭长莫及的，所以农民通过上访能解决的问题实在是九牛一毛。农民对上访也正在失去信心。除非闭目塞听，否则谁也不能否定这个事实。退一步说，基层政府要与农民对话，找谁？谁是农民代表？

　　然而，希望就在眼前。我们创造的村民自治选举制度在一些搞得好的地方，已经发挥了稳定社会的作用。选举的意义在于解决对话问题。农民容易相信自己选出来的人，如果不相信，他也可以寄希望于下一次选举改变局面。选举让农民学会少数服从多数这个制度，而社会稳定必须仰赖这个制度。对地方政府来说，与农民选举的公务员对话，容易得多。对中央政府来说，村民自治制度也大大减轻了自己与基层政府的协调控制成本———原来要管许多事，现在主要是管一件事：维护选举秩序，制裁选举违法活动。

　　农村民主政治建设的困难在哪里

　　从总体上看，村民自治所遇到的困难远大于它所显示的成绩。从我们自己的调查以及其他人所提供的文献资料看，村民自治工作尚有许多不尽如人意之处。大略的判断是：

　　第一，大部分地区的村民自治工作重形式，轻实质，农民不认为自己的政治权利因为村民自治的开展而获得重要改善。

　　第二，在乡村知识分子活跃的少数地区，村民自治具有激烈对抗的形式。我们在山东某地调查中，曾经亲历因自治选举导致的暴力冲突事件，一位农民被村支书一方的势力打得头破血流。相当一些县乡干部不能认真对待村民自治选举工作。

　　第三，村党支部和村委会之间的“两委关系”已经是一个公认难题，各地做了一些试验，也只是局部的成功。从文件上说，民选村主任和党的领导系统可以协调一致，但实践中做起来很困难。

　　在推进乡村民主政治进程中所遇到的深层次难题在于下述几个方面：

　　其一，政府权力过大。公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。基层公共管理机构不仅拥有大量处理公共事务的权力，还拥有土地的控制权。公共权力还渗透到一些私人事务中。但由于过大的公共权力与狭窄的税收来源不对称，使得农民与公务人员之间的关系成为供养与被供养的关系，而不是服务与被服务之间的关系。基层政府的主要职能蜕化为向农民收取税费。这种背景下，公务人员的荣誉性微乎其微，使村民自治事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起，增大了政治发展转轨的难度。据我们了解，农民对当选村主任的第一要求是“查账”，而原任村干部最害怕的是“翻旧账”。如果公共权力过大的问题不解决，村民自治的舞台永远是利益争夺的拉锯战场，民主政治的发展将困难重重。

　　其二，农村社区党支部的权力生成机制尚未改变。党支部书记由党员选举，而党员资格又由党支部确定，这实际上形成了一个封闭的权力体系。应当指出，大量地方的新党员出自复转军人，所以，复转军人是目前拥护村民自治的重要力量。上级任命党支部书记的现象也比较普遍。

　　其三，村委会选举中没有形成普遍成熟的竞选制度。

　　我们可以做什么

　　如同中国整体的经济改革一样，农村改革也必然是一个渐进的、改良的过程，但我们不能借口改革而患得患失、不思进取。眼下，我们应该也有可能做好下面的一些工作。

　　第一，借助当前农村税费改革的机会，大大缩小乡村公共机构的权力，发展民间组织(如各种专业协会及其联合会)，以它来替代现有政府的部分公共权力。在适当的时候，中国农村的专业经济协会，会自然转变成类似农会那样的组织。

　　第二，改革土地制度，把基层官员对土地的控制权力剥离出来。修改刚刚出台的《土地承包法》，加快《物权法》的出台，明晰土地产权，使农民拥有土地财产权。

　　通过以上两个办法减小公共机构的权力，增加社区民选官员的荣誉性，有利于平稳推进乡村政治文明发展的进程。

　　第三，改革党支部权力的生成机制。在农村实行更开放的党员发展制度，鼓励有选举权的守法公民加入党组织，以扩大党支部书记的“选民”范围。在条件成熟以后，创造一种形式使“两委”选举统一起来。目前的“两票制”也是一种好的过渡方式。

　　第四，大力推动乡村选举中的竞选制度。如果上述几点能够做到，即使暂时不将自治选举扩大到乡一级，农村民主政治发展也会大为改观。今后中国乡村民主政治从长远说，当然会依循一般规律来发展，但眼下的任务是打破僵局，迈开最艰难的一步。 (党国英)

　　相关链接

　　-1988年6月1日我国《村委会组织法》开始试行，农村村委会选举实践活动历经了整整10个春秋。这期间，全国大部分农村村委会进行了3次换届选举。

　　-1998年6月中国政府公布了《中华人民共和国村委会组织法(修订草案)》。

　　-党的十六大把村民自治作为扩大基层民主的重要措施再次予以强调，提出要“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。

　　相关专题：中央一号文件重视解决“三农”