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专家称我国多数城市防灾减灾能力低下

http://www.sina.com.cn 2004年07月18日11:19 新华网

  新华网北京7月18日电 (记者李柯勇、孙玉波、吕雪莉) 7月10日一场暴雨,使得北京市交通严重受阻,部分立交桥下因大量积水造成交通瘫痪。两天后,奥运会举行在即的希腊首都雅典大停电,全城正常运转陷于停顿。这是两个孤立事件吗?

  近年来,一次灾害,甚至够不上灾害的天气突变,就导致某座现代化大都市部分功能瘫痪、生命财产损失惨重的案例屡见不鲜。城市防灾减灾已成为一道世界性难题。人们对
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两年前北京因一场雪变成“世界最大的停车场”记忆犹新,也自然会联想起去年美国停电、加拿大停电、伦敦大停电和意大利大停电,一年前韩国大邱市地铁火灾,甚至更早的“9·11”恐怖袭击……

  城市,是人类文明的代表。现代科技日新月异,城市功能理应越来越强大。然而在事故和灾害面前,人们一次又一次地看到:原来我们引为自豪的现代都市竟是如此脆弱!

  城市功能显出种种老态、疲态、病态

  针对几天前的暴雨淹城,北京市政有关负责人指出,北京排水设施不完善,管网配套建设滞后,城区原有排水管网很多都是解放前设计的,排放能力不够,排水标准较低。随着城市建设速度的加快,城市排水量已远远超过管线的原有设计能力。

  也许这位负责人没有意识到,他的这段反思触及了一个远超出排水和北京范围的关键问题——防灾减灾能力落后于经济发展能力,已成为制约人类社会发展的主要矛盾之一。近二三十年来,世界许多城市规模急剧扩张,有些城市人口增加了上百倍。相形之下,城市自身功能却显出了种种老态、疲态、病态。

  去年8月14日的美国、加拿大停电,影响了9300平方公里、5000万人,每天损失高达300亿美元,起因不过是纽约一座电厂遭遇雷击。事后美国总统布什承认,美国的电力供应网“古老而陈旧”。专家说,美国电网许多地方至今仍不堪一击:控制系统老化,发电站防备松懈,数英里长的高压线毫不设防,没有建立起一旦停电时最低限度的安全防护系统。

  现代人对城市的依赖度越来越高。科技发达的大城市已经具备了机器人的某些特征,承担着市民一切物质和精神需求,制造出种种便捷和舒适。但是技术快速升级是一把“双刃剑”,电子系统、装备系统应用越普及,构造越精密复杂,越容易出故障,诊断和维修的难度也越高。由于人们急功近利,一些技术尚在磨合期便被提前投入使用,从而可靠度带有更大不确定性。

  并不可靠的“生命线”

  交通、通讯、供电、供水、供气等工程被称为“城市生命线系统”,是保证城市生活正常运转最重要的基础设施,任何环节滞后或失灵都可能导致整个城市瘫痪。它们应该随时做到后备充足、灵活应变。但现状是,多数城市的“生命线”缺乏自我保障能力。

  日本建设省土木研究所专家说,1995年1月日本阪神地震之所以损失惨重,除震级大、预报不力外,关键是大都市生命线系统的脆弱性加重了灾情。震时大火冲天,火源多半来自天然气管道破裂引发的爆炸。地震毁坏了城市供水网,只能任凭大火助纣为虐。地震后公路、铁路、电话中断,具有自动化功能但缺乏备灾适应性的生命线系统处处受阻,全线处于“死亡”状态。

  北京也不容乐观。北京地下主干线有上水、下水、煤气、天然气、电力、热力、电讯七大类的十几种管网,累计超过万公里,由于年久失修及信息不灵,近30年来酿成一系列事故,如地铁或其他基建施工切断电缆影响有关地区供电,工地钻探弄断电话线,地下水管爆裂造成数百户居民遭受水害。

  中国交通运输系统工程学会副理事长张国伍教授说,以其应有功能来衡量,我国多数城市连“健康”都算不上,更不要说防灾了。

  “夹心饼干”与“摊大饼”的较量

  真正可怕的不是某一种危机,而是大小危机已成为常见病和多发病。因此,仅仅指责现代城市欠缺某项防灾功能是不够的,有必要对城市规划思想进行整体检讨。4月15日发生的重庆天原化工厂氯气泄漏事故造成9人死亡,其余15万人得到了快速转移,有人说这是个成绩。但中国灾害防御协会副秘书长金磊却看到了问题的另一面:重庆主城的7个区有危险品化工企业69家,它们与数百万市民朝夕相伴,城市规划的这一严重缺陷是酿成灾害的根本原因。

  建设部副部长仇保兴希望人们从深圳的“夹心饼干”效应中得到启示。去年非典期间,深圳南边的香港、北边的广州非典病例都有上千个,而深圳只有15例。主要原因之一是深圳规划采取了多组团模式,分为16个组团,700万人口分散在各个组团中,每个组团的居住、就业、娱乐、生活具有相对独立性,组团之间人口流量不大。疫病流行期间,即使采取隔离措施,对居民和务工人员的工作、生活影响也比较小。相形之下,广州、香港的“摊大饼”式发展就暴露了弱点。

  现代人的规划反而比不上祖宗?

  追溯历史,城市规划就起源于卫生防疫。100多年前,英国的城市规划是由卫生部主管的。当时为什么要编制城市规划?因为黑死病、伤寒等疾病的流行大多发生在大城市。伦敦发生黑死病时,起初人们乱丢猫狗尸体,结果加重了疫情。人们对城市灾害进行反思,才有了城市规划,通过预先规划来解决城市的下水道修建、垃圾堆放、城市布局和绿化带问题。

  罗马、巴黎等欧洲著名城市,都是先建地下排污设施,再在上面建城市。那里的人们很早就知道城市自我保障功能的重要性。中国城市规划设计研究院工程规划设计所所长谢映霞说,在人口膨胀、经济发展、生活节奏加快的今天,城市规划偏重满足人们的物质和精神享受,往往忽略了防灾功能。最生动的例子就是大片密集的高层建筑群,一旦发生灾害,这些“现代文明的标志”很可能瞬间变成人类生命的杀手。

  她指出,我国法律虽然规定城市规划必须考虑防灾因素,但各地的执行多不到位,因为对城市防灾效果没有硬的考核指标,不列入地方领导政绩,对规划中的防灾漏洞也缺乏追究机制。

  中国城市规划协会副会长邹时萌说,有些地方领导醉心于人人看得见的“形象工程”,轻视那些真正能够提高城市功能的建设项目,因为这类项目一般都在地下,投入大,运营费用高,一般人看不见。“在很多地方,政府领导请专家去搞规划只是做做样子。”他说。

  中国“硬件不硬,软件太软”

  再好的设备都要由人来操控。建立科学、有效的防灾减灾管理制度,特别是危机应对机制,与加强城市基础设施建设同等重要。

  去年美、加大停电后,多数英国媒体认为,英国电网目前运转良好,应急机制比较健全,应该不会步美加后尘。孰料,仅两周后就发生了伦敦和英格兰东南部部分地区重大停电事故。

  西方发达国家经多年探索,城市防灾管理体制和法规还是比较成熟的。金磊指出,纵览国外现代城市防灾减灾管理经验,尽管各国模式因国情不同而各具特色,但核心的内容是统一的。他们都有多元化、立体化、网络化的综合减灾、应急体系,都有一个以政府首脑为核心的固定的中枢指挥机构,并实施高官问责制,都有常设的专职机构及相关科学家、专业人员从头至尾参与减灾实践,都有严格而高效的政府信息发布系统及明确的政府职能。灾害大国日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家,每年防灾预算占国民收入5%左右,目前拥有各类防灾减灾法律近40部。美国1959年制定灾害救济法后,先后修改三次,每改一次都扩大了联邦政府救援范围及全面协调减灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作,各类全国性防灾法律有近百项。

  发达国家普遍在减灾法律中规定城市防灾的地位及作用,并就城市气象、地震、火灾及特重大意外事故、公共安全设有法律。反观国内,到目前尚缺乏最高层次的国家减灾基本法,在城市层面也缺少城市防灾法。在论述我国城市防灾减灾建设时,有专家概括了两句话:“硬件不硬,软件太软。”

  不要“头痛医头、脚痛医脚”

  已有专家对城市防灾减灾建设提出了很多建议和对策,但是张国伍教授认为,现在的局面,“头痛医头、脚痛医脚”的办法难以治本,必须调整城市建设的总体思路。他的观点是,要把城市当作一个有机的整体来对待,不能人为割裂各种功能。

  他对北京市刚建成的轻轨13号线很不满意,因为这条线与原有的地铁环线没有对接。“比如西直门,轻轨站和地铁站离那么近,就是不接起来。”他说,“不仅乘客不方便,平时拥挤不堪,遇到什么灾难,抗干扰能力之差可想而知。”

  “造成这么大麻烦,就因为轻轨和地铁是两家公司在经营,彼此有利益分割。”张国伍说,现在负责城市建设的部门很多,经常是各自为政,互不协调。修路的不管排水问题,排水的不管供电问题。各部门内部机构也不统一,只管自己眼前一段,极少考虑整体布局。“如果换作一个人,身体各部分这么不配套,他能站起来吗?”

  向蜜蜂学习

  金磊从另一个层面表达了相似的看法。他指出,目前我国防治灾害方面的法律有传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、防洪法、防震减灾法、气象法、消防法、道路交通安全法等多部,但这都是针对单方面减灾而制定的,局限性很明显。因为每次灾害形成时,必有次生灾害发生,地震可能引发火灾、水灾和瘟疫,火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞。针对这种情况,亟需一部综合减灾法来应对各类突发性灾害事件的发生。金磊说,虽然城市每一种灾变成因和特点不同,但是从危机管理出发,灾害一旦降临,其状态都是类似的。要研究各种危机事件的关联性,研究单一事件转化为复杂事件的途径,制定综合的战略、政策和管理计划,作出综合的组织和资源安排。

  仇保兴在一次论述中引用了蜜蜂的例子:一窝蜂群,蜜蜂的数量多达几万只,这么多的蜜蜂集中在一个很小的蜂巢空间,并不影响其生存繁殖,因为蜜蜂分泌出来的蜂胶具有抗菌、抗病毒的功能。如果没有这种本领,蜜蜂早就被传染疾病淘汰掉了。这启示人们,只有将防灾意识贯彻到城市全部建设当中,城市机体才能长保健康和活力。

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