| 工人日报：反腐败呼唤深刻的体制变革 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年09月04日10:54 工人日报天讯在线 | |||||||||
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8月31日，浙江省原副省长王钟麓被判12年。又一名高官“倒下”。高级官员接连摔下官位的巨大轰响，使人们不能不追问：其制度根源何在？由联合国开发计划署援助的“中国廉政建设”研究项目，在其2003年1月正式启动之时便被寄予了热切的期望。记者日前获悉，这个由监察部具体组织实施为期三年的研究项目，目前已经收获了来自吉林、黑龙江、河北、山东、江苏、上海、陕西、重庆、湖北、福建、深圳等省（市）十一个监察部门的12份专题报告。尽管在一些专家看来，这些报告不同程度地存在深度不够以及对先进经验的借鉴不
集中而不透明的财政体制必然滋生腐败 形成于1994年的现行财政体制最突出的特征是高度集权，表现在大量财政资金掌控于上级政府众多部门手中，不管是一般性转移支付项目，还是税收返还，不论是定额补助、专款补助、年终补助，还是自然灾害救济专款，位列下级的政府都不能不经过上级政府的拨付一关。 河北省监察厅所作报告中引用了如下几个统计数字：2002年中央对地方转移支付总额为7353亿元，其中仅中央对地方的各项拨款就超过2400亿元。“这些专款往往附着在由上级官员首肯确定的项目上，因此多年来盛行的“跑步（部）前（钱）进”的腐败现象就难于避免。” 与国外单一地由财政部门代表政府整体分配资金不同，中国除财政部外，发改委、教育部、科技部、农业部、水利部、林业部、民政部、劳动和社会保障部、卫生部、国务院机关事务管理局等部门都掌握大量的财政资金，而这些“部门对部门”系统的财政资金转移过程是如何的不规范且缺乏透明度，在今年“两会”期间国家审计署的审计报告中可见一斑。 很显然，国家用于各类社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设、政策性补贴等领域的资金，其数额往往是天文数字，然而其使用以及最终去向有时也堪称无底洞，由于缺乏有效的监管，这其中存在的权钱交易十分隐秘。 与之相比，“政府向纳税人提供公共服务（项目审批、行政许可、办理证照、维持治安、提供消防服务等）”等方面的腐败就更显而易见。近日被判死缓的浙江温州市原公安局鹿城分局局长王天义，就是利用其职务便利，为行贿人在出售住宅、办理警用汽车牌照、减少酒店治安检查、办理安排工作、提职、调动等方面谋取利益。 河北省财政厅参与完成的研究报告认为，税收领域是最容易滋生腐败的领域之一。而“最糟糕的情况莫过于纳税人与税务官员之间的协商定税……为了获得更多的税收好处，纳税人自然想到通过贿赂去影响税务官员的估税态度。” 此外，预算决策、政府采购、政府补贴、收费性收入（包括摊派和罚没项目）等关乎大量资金管理支付的环节，也都是极易被损公肥私同时又漏洞颇多的领域。 目前的行政审批体制为权力寻租敞开大门 从湛江走私案的150亿，到厦门远华案的530亿，从胡长清到成克杰，从王怀忠到刘方仁，对所有的大宗权钱交易案件的叙述几乎都绕不开一个小小的细节，那就是“批条子”、“打招呼”。批个条子、打个招呼就能够轻而易举获得成百上千万的贿赂，中国目前体制下“条子”与“招呼”背后所代表的公共权力，其市场价值委实不能小觑。 而“批条子、打招呼”的背后是一个在太多领域实行数量与资质控制的、政府过多干预市场的行政审批型的行政管理制度。在中国推行市场经济之初，政府在个体和企业营业、工业产品生产、药品、食品卫生、书报刊、出入境、危险物品、土地和房屋管理等几十个领域相继建立了行政审批制度。如果说这些制度适应了改革开放之初，经济体制变革对政府职能、行政体制改革的要求的话，那么在市场经济日益深入的今天，这种制度由于没有及时的法律规范的约束，已经渐渐繁衍成官员“寻租”的肥土良田。 8月26日，河北省衡水市中级人民法院公开审理了原河北省外贸厅副厅长李友灿受贿一案，其受贿4744万元均是得益于其掌管河北省汽车进口配额审批分配的职权。 江苏省监察厅提交的报告对传统的行政审批体制进行了批评，指出这种体制“透明度低，自由裁量权过大”，“审批的条件、程序、时限、收费等不公开，暗箱操作普遍”，“盲目审批、乱审批、乱收费等违法行为，使行政审批的管理行为变成了谋取部门利益、个人利益的手段，出现国家权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化的腐败现象。” 而审批事项过多过滥、审批权限不明也是导致腐败的诱因：上至国务院各部门、各省人大、省政府，下到乡政府、派出所，几乎每个部门都设定了归属自己的行政审批的项目，而与此同时很多行政审批的主体既不明确，审批机关之间职能又交叉重叠，很难避免很多同类项目存在重复审批的情况。仅以江苏为例，该省2004年底清理出的审批事项达到2151项，其中中央设定的1701项，省级设定的450项。 江苏省监察厅的报告举例说：一个从事餐饮业的企业，在开业前要办理消防、环保、卫生防疫、公安等多个部门的审批，审批过程中要交纳各种费用高达近万元。而一些特种行业或者外商投资企业要办下证照往往要盖几十甚至上百个公章。 在实行政府管制的经济社会中，每一个公章当然都有着不菲的含金量。江苏报告引用经济学的换算方法，指出“颁发一个许可证、颁发一个执照的经济价值相当于这个许可证、这个执照相关项目年收入的15％至20％。”于是，很多企业为了躲避不合理行政审批的花费和时间上的浪费或为了获取不正当的利益，会被动甚至主动选择送礼、跑关系，而拥有审批权的部门以及个人往往认为自己为当事人“帮了忙”理应收取“佣金”。 与此同时为了使这种权钱交易的“市场”为自己带来永久的收益，拥有审批权的部门会利用各种办法延续并扩展审批权，而其他一些国家职能部门亦会基于政企不分和政商不分的做法而自己给自己设定审批权。 上海市监察委员会的报告指出，“这些部门为强化本机构对社会微观经济运行过程和资源配置过程的控制权，设置并寻求‘管制租’，并将这种滥用国家政治权力去‘设租’和‘寻租’的做法变成了法律或准法律条文，甚至自己起草和下达红头文件自我授权。”比较于平常惯见的滥摊派、乱收费、任意罚款和行政部门搞“有偿服务”等等腐败现象，这种以法的名义实施的腐败危害更大。 惩治腐败与防范腐败齐头并进 据中国人民大学经济学院副院长雷达介绍，国外关于腐败的定义流行着三种观点：以公共权力为中心的观点认为，腐败是指不正当地使用公共权力来获得个人利益；以市场为中心的观点认为，腐败是官员将官职视为一种经营的结果；而以公共利益为中心的观点认为，腐败是一种因私利而谋取钱财和地位，并在权力运用中出于私利而违反规则和制度的行为。 世界银行对腐败的定义则是：“腐败是为了谋取私利而对公共职位的滥用。”从目前提交给监察部“中国廉政建设”项目办的12篇论文看，中国反腐机构工作人员对腐败的认识与上述国际定义并无冲突，而研究人员提出的反腐败措施也紧扣现行制度的病灶： 在从财政源头上防止腐败方面，研究者提出应当完善政府和人大对财政重大事项的决策制度，提高预算决策的透明度，每年提交政府常务会议集体审议和人大审批的预算草案必须涵盖所有财政性资金，尽可能细化预算内容，重大财政决策必须举办公共听证会。 为了解决财政资金监控不力的问题，研究者建议通过改进预算会计来管住信息，具体来说就是财政部门和其他管理部门要及时了解公款流动的信息和发生在支出单位的建议信息，进行全程监控。与此同时，建立财政监察员派驻制度，加大对各单位财政和财务事宜的监督力度，具体由财政部门委派并直接向财政厅（局）长负责，代表财政部门监督公共资源的获取和使用情况，定期向财政部门和人大提交财政监察报告。“走向公共财政”是被普遍认同的改革思路，研究者认为完成这一改革需要建立三个体系，一是主要有公共预算、国有资本金预算和社会保障预算构成的公共财政预算体系，二是以部门预算、国库集中支付、政府采购制度为主要内容的支出管理体系，三是与发展市场经济以及WTO规则相适应的依法理财和财税政策法规体系。 在深入进行行政审批制度改革方面，有报告建议建立推进审批体制改革的官民互动机制，由行政机关和经济、法律、管理方面的专家以及工商企业界、科研机构、新闻媒体、工会组织等方面代表，组成行政审批制度改革决策咨询顾问委员会。而具体的措施包括健全招标投标制度，坚持和完善经营性土地使用权的拍卖、政府工程招投标制度、产权交易市场和政府招标采购制度，政府不再包揽和直接经营。 为解决目前行政权力运作环节暗箱操作的问题，不少研究报告都认为应该扩大政务公开范围，推行省级政府及其部门的政务公开和国务院各有关部门的政务公开，具体事项应该包括：行政审批事项、过程和结果；政府及有关部门的年度工作目标及执行情况，财政预算及执行情况，上级政府或政府部门下拨的专项经费的分配、使用和管理情况，为抵御灾害而接受捐赠款物的管理和使用情况，农村基层及社会公益事业建设情况，干部选拔任用、公务员录用以及机构改革、人员分流情况等。 有的报告提出对腐败官员应该实施经济制裁，建立廉政保证金制度，每月从国家工作人员的薪金中按比例提取一定数额的资金储存起来，如果工作期间不犯严重错误，退休后保证金全额发给本人，一旦发生贪污受贿、权钱交易等行为，全额扣发。与之相配套的是永久追究即廉政责任追究终身制。廉政主体因为重大决策失误酿成重大责任事故、选人用人严重失察失误造成重大政治影响和经济损失，项目行政审批、工程招标投标、政府采购、土地使用权出租转让、产权交易等经济活动中存在严重违规违法问题，不论何时暴露一经查实都要严肃追究相关责任。 2003年12月11日，中国签署了《联合国反腐公约》。中国已经加入到全球反腐败的队伍之中。而反腐败形势依然严峻。从政治家的角度观之，反腐败并不仅仅是将一些背离了政治信仰的官员送进监狱，而是要将腐败在整个社会和发展中的消极影响扭转过来，要将政府的清廉形象重新树立起来。而对于普通民众而言，一个清廉的政府意味着腐败的气息远离了人们的生活方式，意味着社会大众开始重拾诚实、正直的道德品质。这一天还有多远？ 相关专题：《党内监督条例》出台 反腐进入新阶段 | |||||||||
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