从昨天北京市第五次城市管理工作会议上传来消息，北京市将从依法规范政府行为入手，理顺政府内部街道办事处与专业管理部门的职责，理顺政府社会管理和公共服务与社区民主自治的关系，以期实现政府职能到位、市场作用入位、社区功能归位。北京市委书记刘淇说，“既不能把街道办事处作为一级政府，使其成为取代甚至推诿政府专业管理部门职责的一个‘筐’，也不能削弱政府在这一层面上的综合管理”。从某种意义上看，这或许意味着：城市基层管理体制已经进入了全面转型的快车道。
实际上，早在2002年3月，地处南京市新街口的白下区淮海路就在民政部和省、市民政部门的直接指导下，进行了街道体制改革的大胆试点。在这次改革中，淮海路街道办事处被撤销，各职能科室全部摘牌。街道办的原有职能经过梳理和剥离之后，一部分行政职能移交给了区政府的职能部门，另一部分社会职能则由社区全面承接。
上述改革其实表明了街道办事处在当前城市管理体制中的尴尬地位。根据现行法律，街道办是区政府的派出机构，其本身并不是一级政府，然而在现实生活中，它又承担着许许多多的政府职能。虽然街道办事处的门类齐全，但由于职、责、权、利的不统一、不对称，致使其行政效能和运转效率难以令人满意。
从另一个角度看，街道办往往又对社区的自治权构成了制度性的侵蚀，一些时候甚至阻碍了社区自治的发展。比如长期以来，居委会大都被街道“改造”成了自己的“派出机关”，形成了事实上的上下级关系。而一些新兴的社区组织，如居民委员会、业主委员会等的自治活动也时常会受到街道的干预。最终，街道办事处很难成为社区居民的代表，无法担当整合社区居民利益的重任。改革街道管理体制已经迫在眉睫。
从改革实践来看，南京淮海路街道办事处撤销以后，区政府各职能部门走到了“前台”，减少了管理层次，同时，社区的自治功能明显增强，一些适合市场运作的社会事务采取公开招标的方式交给了社会自身，社区居委会依赖街道办事处的传统模式被打破，加强了社区居委会的主体作用。
当然，直接撤销街道办也会带来很多的弊端，而且显得有些操之过急。但有一点是确信无疑的，那就是必须明确界定其在当前应该扮演的角色———在区政府的授权下，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。
当前最重要的是为社区减负，推动社区民主自治。从管理形式来说，也要由过去的行政命令式向注重参与的治理型转变，并从组织上解构社区行政化的倾向。应当承认，社区正日益成为城市管理的微观重心。转型后的社区体制将从根本上改变居民与社区之间的关系：社区不是为了“管”居民，而是力求成为居民实现利益诉求的通道；同时，居民也愿意为社区发展出策献力。这种主张合作、参与、效率的社区治理体制，理应成为城市基层管理体制改革的目标。
□本报特约评论员汤敏轩(北京大学政府管理学院)
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