人民代表大会制度探索创新 逐步朝宪政方向演进

　　全国人大或者地方人大的一些制度探索，正在逐渐使人大找到自己的感觉，将宪法上的条文逐渐地变成限制权力的现实，一步一步地满足人民对于民主、对于正义、对于权利的渴望，从而一点一滴地推动中国朝着宪政的方向演进

　　“这场述职对我个人来讲刻骨铭心”。

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　　这是北京市财政局局长吴世雄9月10日在向北京市人大常委会完成述职报告并接受评议后发表的评论。他是自1999年北京市人大常委会对人大选举任命的一府两院工作人员履职情况进行评议以来第11位接受评议的官员。

　　听取行政官员述职并对其表现进行评议，这是近年来人大制度创新的一个重要内容。根据宪法，人民代表大会制度是中国政制安排的核心。全国人大是国家最高权力机构，地方人大是地方国家权力机构，其他立法、行政、司法等权力都是从这一权力中派生出来的。因此，中国宪政建设的主要依托，就是人大制度。

　　而近些年来，全国人大或者地方人大，都在探索一些新的制度，形成了一些新惯例，而其方向也是相当清楚的，那就是：从原则上，确立宪法至上的地位，保障人权；从具体制度上说，则在细节上约束权力，比如，强化预算审议、监督预算执行，监督官员及重大行政活动。人民寄望人大，而人大的这些制度创新也使其向着满足人民对于民主、对于正义、对于权利的渴望，迈出一步又一步。

　　让人民选出自己的代表

　　宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。不过，现代民主政治大体上属于代议民主，因此，人民必然通过其代表及其代表所认可之行政部门来行使其权力。现实中民主的政治生活，在很大程度就是由一次接一次选举构成的。各地人大代表选举制度变革的总方向，就是尽可能地减少非民主的因素，而增加选举过程的公开性、公平性、公正性。

　　比如，最近全国人大常委会审议通过的《选举法》修正案，将有助于减少直选程序中的黑箱操作。本次提请审议的修正案则确定，在直选人大代表时，也可以采用预选程序。这样的程序，确实可能会增加一些选举成本，但它可以使选举过程始终处于阳光之下，从而保证选举过程从一开始就是公正的。

　　法律也将为选举过程中选民与人大代表候选人之间的了解、互动提供更方便的渠道。民主政治区别于其它政治形态的关键特征就是，它是一种公开的政治。最起码，候选人需要经过选民的亲眼审查。

　　去年4月，30多名居民的联名推选，使40多岁的肖幼美成为深圳市罗湖区12选区4名提名候选人中惟一的居民推荐候选人。她知道自己在动员选民方面缺乏组织上的优势，于是，她另辟蹊径，贴出一张自我介绍的海报，成为当地第一个打破传统竞选方式的候选人。

　　这一做法在当地引起争议，有人指责这是一种“非组织行为”。实际上，现行选举法规定，推荐代表候选人的党派、团体或者选民可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但对于候选人能否自我介绍，尤其是能否用张贴海报、发表演讲等方式争取选民支持，《选举法》并无明文规定。

　　假如按照法治的基本原则，法无明文禁止即可自由行动，那么，人大代表候选人本来是可以利用某些场合或某种媒体介绍自己和自己的纲领的。但是，主管选举的官员基本上不具备这样的观念。

　　法律终于在现实面前放宽了尺度。选举法修正案草案增加规定：“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”。

　　这样的立法精神，为未来的选举过程留下了充分的想象空间。候选人可以选择在与选民见面时发表演讲，介绍自己的参政设想，从而争取选民的支持。假如同时安排几个候选人与选民见面，甚至可以进行辩论。这样，选民在投票选择人大代表时，也将有更多针对性。这个制度框架也将使选举过程具有更强烈的竞争意味，也就给了选民以更大选择空间。

　　当然，更具有创新意义的则是“独立候选人”的出现及其被容忍。5月15日，深圳福田区有4位选民分别在不同选区，以独立候选人身份参选区人大代表；最终，独立候选人、深圳高级技工学校校长(海归硕士)王亮高票击败正式候选人。深圳的独立候选人开创了全国的先例。

　　熟悉立法的技艺

　　按照宪制设计，全国及省市人大的主要职能是立法。传统上，人大在行使这一权力时，面临着立法专业技术上的难题：每年一度的人大会议会期过短，人数过多，无法深入地对法律提案进行审议。

　　人大常委会作为常设机构，具有一定的审议能力。不过，这种能力仍然是有限的。因为目前所审议的立法，涉及社会、经济事务，大多具有相当强的专业性，涉及到大量细节，而魔鬼往往就隐藏在细节中。反过来看，对一项议案，常委会委员中具有相应专业背景者，必然是比例相当小的少数，这将使审议流于形式，从而使起草法律草案的行政部门、监管部门实际上主导了整个立法，因此，在立法程序上，存在着相当严重的“立法部门化”倾向，而使法律法规难免有失公平。

　　根据这种情况，各地人大尝试弥补自己知识上的不足。2002年初，深圳市人大常委会推出了人大助理制度，即聘请19名法律助理作为“高级义务工”，为兼职委员提供“一对一”服务。去年6月17日，上海市人大常委会聘请邓进等18名学历高、年纪轻、有专业背景的人大代表为专门委员会咨询组成员；成都市人大常委会提出尝试建立立法助理制度，为统一审议人员行使审议权提供服务。11月11日起，重庆市人大常委会委员可以向市人大法制委员会申请选聘1名立法助理。广东省、湖北省、郑州市等地也已成立了立法咨询委员会或聘请了立法咨询员。

　　相对于给一些专门委员会聘请助理，给委员聘请助理，对于推进人大常委会的宪政转型，具有更为实质性的意义。立法权的行使，应当落实到具体的常委会委员，使其要以自己在常委会中的活动，真正对人大代表、对选民负起责任。只有形成一批负责任、而又具备立法能力的委员，才有可能形成一个恰当履行宪法赋予其职能的人大常委会。

　　当然，人大常委会委员立法技艺的提高，也需要以常识理性来平衡。一个社会的立法，既需要诉诸立法的专业技艺，使之合乎理性，同时，也应当考虑普通民众的感情和判断。立法听证会则是吸纳民众意见的有效途径。北京市人大常委会法制委员会最近就《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》(征求意见稿)中的两条召开立法听证会，引起社会广泛关注。

　　人民参与立法或行政决策，既是为了追求法律与政策的正义性，增进公共利益，但同时也是为了维护自己的利益。法律或政策必定会严重地影响人们的权利和利益。不同群体可能受到的影响是不同的，听证会则以承认社会利益的分化为前提，提供了一个使不同群体与政府及彼此间就其利益展开理性对话的制度框架，从而确保法律的公平、正义和理性。而这样的立法辩论本身是公开的、透明的，也对立法者能构成一定约束。

　　严格管住钱袋子

　　去年和今年，国家审计署署长李金华的审计报告，均掀起了“审计风暴”。这两场风暴，也暴露了现行财政预算制定、执行、监督制度，存在明显漏洞。地方行政首长和各个部门在预算问题上拥有过大的自由裁量权，几亿、几十亿的公共资金，可以随意挪用、滥用，从而造成巨大的浪费，并给贪污腐败留下极大空间。

　　这是需要各级人大反思的。现代议会之母——英国议会——本来源起于财政问题，各国议会的主要职能无不以审查预算、监督预算执行为其天职，为其制约行政权力的主要手段；我国宪法也明确规定由各级人大及其常委会“审查和批准”相应级别政府的预算和预算执行情况的报告，但人大一直没有很好地运用这种权力。

　　这种情况正在得到改善。政府正在实施比以前细密得多的部门预算，而地方人大也严格地对部门预算进行审查。用一个稍显夸张的词，广东、浙江、湖南、湖北等地都出现了“预算风暴”。

　　不过，人大的预算审批之笔仍然没有硬起来。首先，大量公共资金属于预算外资金，而这些并未列入人大审查范围。解决的办法是将所有公共资金列入预算审查范围，而人大有权控制每一分公共资金的去处。其次，预算所列内容太粗，每个科目规模数额太大，透明度太低。解决的办法是推进和完善部门预算，并对各部门预算分别表决，这样可以避免预算搭便车现象。第三，目前只有人大的预算委员会或财经工作委员会审查预算，导致人手不足，审查不细，而且，缺乏对具体行业的了解，难免受预算建议部门左右。对策是，由各专门委员会分别审查相关部门的预算。事实上，各个专门委员会的主要职能就是控制相应行政部门的预算。

　　还有一个细节恐怕也被人们普遍忽视：根据我国预算法的规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。然而，各级人大通常是在二三月份召开，也就是说，当年预算还没有经过人大审查批准，就已经开始执行了。一年内有三四个月时间的预算，其实只是事后追认而已。这将预算审查的效果大打折扣。解决这一问题的办法很简单：调整财政年度起迄时间，财政年度从当年4月份起计算。

　　各地人大也在强化其监督行政部门的权力。不时出现人大及其常委会否决行政首长的人事任免提议、或否决政府工作报告的新闻。大部分省份的人大也尝试行政官员向人大述职、接受评议的制度。

　　期待上下良性互动

　　看来，跟过去二十多年的市场体制建设一样，每一项令人耳目一新的人大制度创新，都首先是从一两个地方开始，在获得广泛关注后，逐渐扩展，并被法律所认可。

　　可以说，人大制度创新的动力来自人民，来自人民参政议政的意愿，来自于基层人大代表的热情、智慧和技巧。人民希望自己选举出来的代表，尤其是他们直接选举出来的基层人大代表，能够表达他们的意愿，能够代表他们的利益，维护他们的权利。

　　近些年来，也确实有一批既具有政治热情、也勇于对选民负责的人士进入人大。而他们参加人大选举的过程本身，就体现了一种负责任的公民进行政治创新的精神。他们进入各地人大，也使人大向着自己的本位回归。

　　来自人民、来自基层的动力，再加上地区间的制度竞争机制，使我们有理由对人大制度完善的前景保持乐观。目前最需要的，是形成自上而下变革与自下而上推动的良性互动，从而使人大制度富有活力而又有序地走上宪政轨道。(稿件来源：中国《新闻周刊》,作者：秋风)

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