规划腐败“水”有多深

　　“全国首例规划腐败案”让我们认识了一种“陌生的腐败”

　　《瞭望东方周刊》记者禄兴明，特约记者王丽、马天帅／成都报道

　　2004年8月4日，成都市中级人民法院经过近半年的审理和评议，对曾经轰动四川的全国首起规划腐败案件作出了一审判决。

　　原成都市规划局副局长徐俐犯滥用职权罪，判处有期徒刑4年；犯受贿罪，判处有期徒刑10年；犯巨额财产来源不明罪，判处有期徒刑2年。决定执行有期徒刑13年，财产差额部分予以追缴。

　　同案的原成都市规划局副局长袁锋犯滥用职权罪，判处有期徒刑3年；犯受贿罪，判处有期徒刑2年；决定执行有期徒刑3年6个月。原成都市规划局总工程师杜伟光犯滥用职权罪，但因其在犯罪中所起作用较小，情节轻微，决定免予刑事处罚。

　　至此，这起由四川省委书记张学忠强势干预下查处的腐败案件，暂时画上一个句号。此间舆论认为，“全国首例规划腐败案”的查办撕开了一道行业腐败的口子，让我们认识了一种“陌生的腐败”。

　　省委书记“点杀”豪庭

　　成都市金牛区迎宾大道是成都市近年修建的窗口大道，也是让成都市规划局两个副局长和总工程师“栽倒”的地方。

　　“过年走亲戚，经过迎宾大道，发现两边的绿化带不对称，一边粗一边细，细的那头正在建楼盘，红枫半岛花园、锦城豪庭，听上去豪华得很，我当时就想，这里有问题。”

　　2004年2月10日，成都市中级人民法院开庭审理徐、袁、杜3名被告人时，拆迁户黄女士对媒体说，迎宾大道上的弊端，她早在2003年春节时就发现了。

　　“偌大一条街，20米绿化带，本来很气派，但违规建筑在那儿一挡，太明显，有碍观瞻。”四川省人民检察院渎职侵权检察处蒋文成处长说，“不要说懂城市规划，不懂城市规划的人都能看出来。”

　　“红枫半岛花园”项目位于迎宾大道东段南侧的金牛区跃进村和金牛村，“锦城豪庭”(锦城苑)项目位于迎宾大道西段南侧的金牛区朗家村。

　　2000年12月26日，成都市规划局审定通过了《高科技产业开发区控制性详细规划》(即168控规图)，该控规图对位于迎宾大道北侧全段和南侧东段(包括“红枫半岛花园”项目临近的迎宾大道一侧)都规划了20米绿化带。

　　法庭庭审时查明，锦城豪庭1号楼超越红线10米，红枫半岛花园会所超越红线5米，两个违规项目共侵占绿地面积1.09万平方米。

　　但是，无论是检察官还是普通老百姓都无法知道，也无法去了解“细的那头”背后到底发生了什么故事。普通百姓的“发现”没有多大意义。事实上，2003年3月，“锦城豪庭”和“红枫半岛”项目已达相当规模。

　　“这个‘全国首例规划腐败案’是张学忠书记亲自发现并督办的。”一名接近四川高层的时政记者告诉《瞭望东方周刊》，2003年4月初，到成都履新不到半年的中共四川省委书记张学忠经过迎宾大道时发现了这两个“怪胎项目”，当即指示成都市及相关部门清理和纠正。

　　“成都市委、市政府的态度也十分鲜明，责成规划部门进行认真查处和整改。但是，成都市规划局却未按要求对在建项目进行有效清理。”

　　查阅当时的四川媒体，我们不难看出张学忠的震怒。

　　2003年7月5日上午，在四川省广安市委大礼堂举行的省委工作会议上，张学忠点了迎宾大道上这两处违规建筑物的名，严辞责问:“规划的权威性和严肃性到哪里去了？”

　　他说，“当前经营城市中存在的问题，既有思想认识上的原因，也有工作方法上的问题，但主要是深层次的利益在作祟。”

　　5天后，成都市召开有3000多人参加的干部作风整顿动员大会，成都市委副书记、市纪委书记黄忠莹宣读了《中共成都市纪委、成都市监察局关于迎宾大道路侧建设项目规划管理问题的情况通报》。

　　《通报》称:经成都市委常委会和市政府市长办公会研究，决定免去成都市建委副主任袁峰(原任市规划局副局长)、市规划局副局长徐俐、市规划局总工程师杜伟光的党内和行政职务，继续接受组织调查。市规划局局长艾毓辉代表市规划局在会上作检讨。

　　2003年7月11日上午，根据省委书记张学忠的指示，锦城豪庭1号楼和红枫半岛花园会所被爆破拆除。参加四川省城市规划工作会议的近百名规划局长被要求目睹了整个爆破过程，接受教育，引以为戒。

　　此时，“红枫半岛花园”会所已竣工验收，“锦城豪庭”1号楼和2号楼主体已竣工。

　　经成都市大嘉建设经济事务所审计，至此，共造成国家经济损失3200万元。

　　“也正是因为违规建筑被拆，造成重大经济损失了，他们的违规操作才构成了犯罪。”四川省人民检察院渎职侵权检察处蒋文成处长解释说，“四川其他城市、成都市其他地方或多或少也有一些违规现象，但由于暂时还没造成重大损失，所以只能说规划者违规，而不是犯罪。”

　　袁锋和徐俐被“双规”，并于2003年9月1日被四川省公安厅刑事拘留，同月14日被逮捕。四川省人民检察院在审查徐、袁两人案件的过程中，认为杜伟光的行为也已涉嫌犯罪，遂决定对其追诉。2003年12月22日，杜伟光被逮捕。

　　迎宾大道的两声轰响，震动了全国。2004年1月12日，新上任的成都市规划局局长李家松召开新闻通气会，向在场的108家开发商宣布：“对违反规划的楼盘，成都市今年还要炸！”

　　“心领神会”的犯罪

　　成都市中级人民法院的判决书认定，1999年9月，成都市金瑞发建设开发有限责任公司(以下简称金瑞发公司)向成都市规划局申报修建“红枫半岛花园”。该地块规划土地性质为“办公用地”，而报建用途为“商住楼和会所”。2000年1月，袁锋在其主持的规划局业务会议上审定同意并发放了“红枫半岛花园”项目的“定点通知书”。

　　随后，在金瑞发公司尚未提供项目总平面图的情况下，徐俐等人又违反《四川省城市规划实施办法》，签字同意发放了“红枫半岛花园”项目的“建设用地规划许可证”。

　　2000年12月26日，成都市规划局审定通过了《高科技产业开发区控制性详细规划》，该控规图对位于迎宾大道北侧全段和南侧东段(包括“红枫半岛花园”项目临近的迎宾大道一侧)都规划了20米绿化带。

　　2001年3月6日，有袁锋、徐俐及“红枫半岛花园”项目经办人黎某参加的局业务会议，违反《中华人民共和国城市规划法》的规定，审定通过了“红枫半岛花园”项目在迎宾大道东南侧保留9米绿化带的方案。次月，该项目总平图经上述3人签字正式生效。

　　2001年6月，袁锋得知成都市规划设计院受成都市金牛区政府委托，在编制《金牛区跃进村控制性详细规划》时，指使时任成都市规划局总工程师的杜伟光，将尚未建设的“红枫半岛花园”项目所在地的9米绿化带作为“现状”考虑。

　　2001年9月26日和次年4月5日，成都市规划局根据徐俐审定的“红枫半岛花园”项目总平图，先后向其颁发了“建设工程许可证”，使该违规项目的第一期工程得以开工。

　　同样，成都市中级人民法院的判决书还认定，徐俐等人先后违反规划法律法规，为“锦城豪庭”项目变更土地用途，颁发“定点通知书”、“建设工程用地规划许可证”和一、二期工程的“建设工程规划许可证”，并将该项目临迎宾大道西南侧的绿化控制宽度缩为10米。

　　事实上，徐俐和袁锋两名女副局长都是喝过“洋墨水”的技术官员，尤其是袁锋，还在德国专门学习过两年城市规划，被认为是“不可多得的专业技术人员”。她们为两个违规项目如此卖力，究竟得了多少好处呢？

　　让人意外的是，在这两个违规项目的审批中，检察机关没有发现袁徐二人存在大量收受钱财的情况，仅仅查明1999年至2003年春节期间，徐俐先后两次收受开发“红枫半岛花园”项目的金瑞发公司送的景泰蓝花瓶1个和1200元人民币。

　　同样，2000年，“锦城苑”的开发商彭国权为了感谢徐俐加快办理了该公司“锦城花园”项目的规划手续，于2001年中秋节前到徐俐家，送给徐2万元人民币。2002年春节他再到徐俐家，送给徐2万元人民币及两瓶酒，2003年春节前，彭又到徐家，又送1万元人民币及两瓶酒水。

　　而袁锋及杜伟光在这两个项目的违规审批中及与两个项目的建设方的交往中，都没有被发现存在受贿问题。

　　庭审中出现了一段引人注目的“插曲”。“红枫半岛花园”项目由原建设方成都物业投资总公司的“百万庄园”项目更名而来，建设方同时变更为金瑞发公司。在此变更过程中，成都市政府分管副市长狄廷国签字批示，要求减免该项目的“小配套”费。

　　当公诉人追问“红枫半岛花园”项目所在地原来规划为“办公用地”，为何后来却变成了“商住楼和会所”，这到底是项目服从规划，还是规划服从项目时，徐俐辩解说：“这是一个综合问题。从法律法规上，从理论上讲，应该是项目服从规划，但实际操作中有许多特殊情况。”

　　徐俐所称的“特殊情况”是指当时一位副市长的签字。公诉人提出，这位副市长并没有就“侵占绿化带”批示，徐俐辩称，“虽然他只就项目更名方面批示，但由于有他的批示，所以一切审批都开绿灯了。”

　　袁锋及项目经办人黎某也在法庭上说，正是因为有了领导批示，所以他们才遵循“特事特办”的“惯例”，作出了如此审批。

　　四川省委书记张学忠在2003年11月5日召开的四川省城市规划工作会议上曾警告全省各级领导：“必须坚决维护城市规划的严肃性和权威性，坚持‘一张蓝图管到底’，任何人、任何单位都不得随意更改，任何人都不得批条子、打招呼，插手城市规划建设工作，并不得以招商引资等名义随意变更城市建设规划！这将作为一条‘高压线’，谁违反就要查处谁！”

　　腐败规划“水”有多深

　　3名被告人在“红枫半岛花园”和“锦城豪庭”项目中没有被查出受贿，并不能证明徐俐和袁锋们本身有多“干净”。除杜伟光外，徐俐和袁锋在归案后都主动交代了自己的几次受贿。这一笔笔贿款，有助于让我们认识规划腐败这种“陌生的腐败”，让我们更加明晰地看到，腐败规划“水”有多深。

　　2000年，成都锦城置业公司法定代表人彭国权正在为“锦城花园”在规划局的报建手续迟迟批不下来而头痛，一个“偶然”的机会，他通过成都武侯祠博物馆馆长张某认识了徐俐，随后他请徐俐帮忙协调一下，徐便给经办人黎某打了招呼，让黎某“按照正常程序办理”，报建手续很快就顺利批下来了。为了感谢徐对公司的支持，彭于2001年中秋节、2002年春节和2003年春节，3次前往徐家，每次都选定在晚上8点左右，共奉送了5万元“感谢费”、4瓶酒。

　　2001年，徐俐通过其丈夫李中南向成都市煌鑫公司法定代表人黄泽良介绍了一个土地开发项目，并应黄的要求调整了该项目的总平图和批准了该项目楼顶加层的规划。2003年春节期间，黄约徐俐夫妇吃饭。

　　徐交代说，“饭间，黄提出给我们买一部车子。过后不久，我爱人说黄总给我们送了1台价值20万至30万元的车子，我的意见是买车太显眼，就拿钱。”随后，徐夫赶到黄的办公室，取走了黄用报纸包着的30万元贿款。

　　《瞭望东方周刊》注意到，徐俐自2001年升任副局长后，其受贿行为已经毫不避讳第三人的存在，更让人惊异的是一些官员甚至在其中充当了“掮客”角色。

　　2003年春节期间，成都市安居公司法定代表人尤朝能通过成都市青羊区供电局局长郑某约徐俐及规划局干部刘某吃饭，尤为此准备了几个装有“健康丛书”的手提袋。席间提出请徐帮忙调整该公司开发的西部出版物配送中心总平图及用地请求，徐俐答应回去“研究研究”，散席后，郑某“顺手”拿了一个手提袋给徐俐，徐俐回家打开一看，内有1部手机和装有1万元钱的信封。

　　2003年春节前，成都市恒远房地产公司法定代表人车志辉通过成都市金牛区洞子口乡乡长邬世才，请徐俐很快帮忙审批签发了“建设用地规划许可证”，春节后，在一次饭局上徐收到了邬世才转交的2万美金。

　　袁锋也主动交代，她于1999年春节和2001年1月，先后收受了两家房产公司的“感谢费”共3.5万元。

　　在侦查机关扣押的徐俐364万元的家财中，除了合法来源和接受52万元受贿款项外，徐俐尚有115万元巨额财产来源不明。

　　呼唤“阳光规划”

　　《瞭望东方周刊》注意到，事实上，近年来城市违法建设不断增多，已成为影响城市形象的“形象”。许多违背规划原则的现象，亟待纠正，比如，不经审批或违反规划审批规定进行开发，擅自变更规划审批内容，批少建多，超面积加层，越线移位，挤占道路红线等等。

　　五星花园位于四川省南充市中心的繁华地段。2003年初，市民发现，即将竣工的“南充大都会”与花园周围建筑相比较为突出，极不协调，遂戏称其“大肚会”。随后，10名市人大代表和27名市政协委员提出议案和提案，要求彻查。

　　后经查明，建设方四川泰升集团在工程审批和建设过程中，向南充市原市委常委、副市长李斌，市规划局原局长邬大渊等党政机关干部15人送钱送物，总额达440余万元。2000年，在建设方四川泰升集团的“运作”下，“南充大都会”一期工程违规审批、违规放线、违规施工，成了超道路红线1.62米、超高1.5米、超面积9000平方米的“三超”工程。

　　2002年1月25日，位于武汉长江河道内的“外滩花园”1号楼依法拆除起爆。2002年2月1日，备受关注的南京紫金山“观景台”被人工爆破。上述两处建筑物之所以被爆破，都是有关部门违规审批的“恶果”。

　　《城市规划法》第43条规定：“城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　但是当地群众说，如果不是省委书记的强势介入，很难相信成都规划腐败案能有如此结果。

　　一些专家认为，规划腐败的根源在于规划是“封闭循环”的、“自产自销”的公共事务，缺乏来自公众、来自人民代表的有效监督。

　　而在欧洲的具有悠久规划历史的国家，任何规划出台前都会有法定的公示日期，而民众一旦对规划有质疑，可以通过法定的形式提出，每个利益群体可以自由发表自己的意见，并且可以通过法定程序推翻和否定政府的规划方案。

　　有关专家认为，要杜绝上述违规规划及避免其造成的恶果，要通过立法建立起对审批的监督和制约机制，特别是对事关公共利益的重大审批事项，可建立社会质询制度，以做到充分论证，认真把关，依法审批，科学决策，把整个规划过程都置于阳光之下。