专家:要重视解决我国村民自治中的两委关系问题

　　目前，在我国广大农村地区实行的村民自治制度是改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行而逐渐发展起来的一种农村基层民主管理方式。随着人民公社从历史舞台上的退出，造成了农村地区的社会治安、公共设施、土地水利等的管理工作无人问津，农村管理出现真空，一种新的管理体制的出现就成了历史之必然，人民之呼唤。

　　从上个世纪80年代初广西宜山和罗城开始第一个创立村民委员会的村民自治管理机

构开始到现在，中国的村民自治走过了二十多个春秋。1981年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，村民自治被以法律的形式固定下来；1988年6月民政部开始在全国范围内组织村民选举，村民自治开始进入了制度化运作阶段；1992年底，全国各省基本都实行了农村基层选举，到1997年底，全国绝大多数的省份都进行了两届村委会选举，部分省份则进行了四届；1998年，九届人大常委会五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着我国的村民自治工作进入了快车道运行阶段。实践证明，在中国这样一个地域广大，人口众多，且没有任何民主传统的国度里开展村民自治活动是适合我国国情的，它顺应了我国农村经济和社会发展的要求，是我国政治民主化、法制化建设的一种有效的制度设计；它有利于推进社会主义民主政治建设，提高广大农民的民主觉悟；有利于推动社会主义市场经济尤其是农村经济的发展。如果说家庭联产承包责任制是广大农民在经济上的伟大发明，那么村民自治则是他们在建设有中国特色社会主义民主政治方面的又一伟大创造。

　　虽然我国的村民自治工作经过二十多年的发展，已经取得了显著成绩，并逐步走向成熟。但是，村民自治作为一个在没有任何民主传统的国度里开展的大规模的民主普及活动，是一个庞大而复杂的系统工程，同历史上的其他大的变革一样，村民自治同样不是一帆风顺的，其间不可避免的会出现诸多问题和挑战。在村民自治过程中出现的一系列问题当中，极为显著的就是村党支部和新选举出来村委会之间的关系问题，也就是通常所说的“两委”关系问题。

　　一、村民自治中的“两委”关系现状

　　不可否认，在一些村民自治活动开展的较早，较好的地方，尤其是经济比较发达的地方，村党支部和村民委员会之间相互尊重，互相配合，协商一致共同开展工作，促进了乡村经济和社会各项工作的开展，上级布置的任务也能较好的落实。既体现了村党支部的领导核心地位，又充分展示了村委会的作用，真正体现了自我管理、自我教育、自我服务的村民自治精神，达到了推进基层民主建设，推动农村经济社会发展的目的，得到了广大农民的拥护。但同时，对于不少地方来说，村民自治过程中“两委”关系亦存在着不和谐之处，阻碍了村民自治工作的顺利推行，没有达到村民自治所要实现的目的，甚至出现了不利于农村发展的反作用，值得关注。两委关系不协调主要表现在以下几个方面：

　　(一) 村党支部“越权”

　　这是最常见的一种形式。主要表现为：1、一些村党支部习惯了过去对农村工作大包大揽和党支部说了算的工作方法。片面理解党在农村的核心领导地位，将村委会看作是自己的一个附属单位，不尊重村委会的权利和地位，对村中各项工作，事无巨细，必须躬亲，出现了“村官”上任很长一段时间不能召开村委会，无法插手村内事务，甚至出现了个别地方的村委会选出一年多了却没有拿到村委会办公室的钥匙，无法接手村财务和公章的现象，使得村委会成了摆设，整个村委会被架空。2、也有些地方的村委会虽然能够进行村务工作，主持村内各项工作的开展，但什么事情的拍板都必须经过党支部的点头，才能实施，否则村党支部就要给村委会乱扣帽子，为村委会工作的开展设置障碍，处处为难村委会。3、在一些地方，所谓的村党支部说了算实际上就是党支部书记一个人说了算，“一支笔”现象严重，党内民主缺失，这在客观上为支部书记的腐败行为提供了条件，不利于村工作的开展，也有损于党在群众中的光辉形象。例如：2000年12月发生在山东栖霞市的57名村委会主任、委员集体辞职的事件当中，57名村官在给中央领导的信中就披露“村民委员会上任至今，村里的帐得不到交接，村里的固定资产及经济状况一概不知，经济权完全掌握在党支部书记一个人手中，他们的帐目不公开，搞暗箱操作。村民委员会的印章不交给村民委员会掌握，重要的法律工具不在手中，无法行使应有的权力”等等，就说明了村党支部在村民自治的委员会成立以后仍然存在严重的“越权”行为。

　　(二) 村民委员会的“夺权”

　　这也是在“两委”关系中比较突出的一个特点。主要表现为，村民委员会上任后，对《村民委员会组织法中》中的“自治”理解扩大化，甚至歪曲化。他们错误的认为，自治就是自己处理一切事务，不让村党支部插手任何事务，甚至不接受村党支部的监督。部分村委会以自己是全体村民选举出来，代表村民利益为由，认为村党支部不过是由村内的少数几名党员选举出来的，并不能代表全体村民的利益和要求，而不把村党支部放在眼里。村内重大事情不向村党支部汇报，喜欢自己说了算，甚至是把村党支部对自己工作的监督和提出的意见建议看成是违反《村民委员会组织法》的干涉村民自治的行为，完全将党的领导置于一边,违背了村民自治的精神和原则。与此同时，部分村党支部则显得畏首畏尾，唯恐自己的行为超出了党支部的职责所在范围，被扣上干涉村民自治的“帽子”而不能有效的发挥监督作用，保证村民自治工作的合理、有序开展，使得村委会一意孤行。也在一定程度上造成了在部分地区“村霸”入选村委会，横行乡里，鱼肉群众，作威作福的行为。既弱化了党在基层的群众基础和领导，也使群众受到了压抑，完全失去了村民自治的本意。

　　(三) 村委会和村党支部“抢权”

　　由于分工的不明，职能划分的不清，在一些地方村党支部和村委会从各自对《村民委员会组织法》和相关法律法规的理解出发，纷纷对村治理过程中的各种权利包括签字权、决定权、财务管理权、用人权等进行抢夺，各带领一帮人对着干。村委会指责村党支部干涉村民自治，而村党支部则对村委会不服从党的领导的行为表示不满，二者分庭抗礼，以争高下，互相处于“顶牛”状态。更有的地方出现了为达到各自目的而互相用暴力手段进行攻击的行为，村民自治成了少数党支部和村委会委员之间争权夺利的工具。例如：2001年6月14日发生在陕西西安马军寨村的村主任被村党支部书记雇人杀害的事件；2000年12月7日《南方周末》报道的山东莱阳市城关镇北关村主任遭暗算，谭格庄镇夏家村的村支书雇人欲砍断村主任的两条腿事件等。这在一定程度上和“两委”抢权不无关系。“两委”抢权造成的“内耗”非但不能解决问题，反而使得村党支部和村民委员会在群众中失去了威信，不利于党的群众基础的加强，造成村中各项工作的无法正常开展，上级布置的任务无法及时完成。广大村民不仅没能从村民自治中受益，反而使得村经济和社会发展各项工作的进一步恶化。整个村民自治的失去了发展的目的性。

　　二、“两委”关系不协调的原因分析 造成村民自治过程中“两委”关系不协调的原因是多方面的，归纳起来有以下几点：

　　(一) 传统农村管理体制的惯性影响。从1958年的人民公社化开始，党在农村管理的一元化领导方式逐步得到了加强，党领导一切，“一切党说了算”的观念经历了几十年的发展已经在很大一部分人思想中深刻扎根下来。而村民自治不过是一个出现了二十多年的新生事物，人们对他的认识并不是很全面，对其管理方法和目的作用了解不是太多，并没有认识到农村管理体制的转变。传统农村管理体制以及与此相关联的观念还有很强的惯性，必然成为新型村民自治过程中“两委”关系不协调的一个主要因素。

　　(二) 现行法律法规的模糊性表述。缺乏可操作性和具体指导性的法律法规，为村党支部和村委会开展工作造成了一定的难度。新修订的《村民委员会组织法》对党在农村的地位和作用做了规定：“中国共产党在农村的基层组织按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”而党在农村地区的领导是通过村党支部来实现的，也就是要发挥村党支部在农村基层组织的领导核心作用和对村民自治制度的支持和保障职责。可以说从理论、制度和法律层面上来说村党支部和村委会的关系是明确的，即：在村级组织体系中，党支部居于核心地位、村党支部和村委会是领导和被领导关系，党支部主要保障村委会开展工作，矛盾大多产生在具体执行上，对于村党支部具体如何保障村委会的工作，相关法律在论述上则显得比较模糊。对于村党支部来说，所谓核心地位，实际上是个含糊的、富有弹性的命题，缺乏具体的可操作性的具体安排，对于掌握农村各项管理权利很长时间，习惯处理各种行政性事务的村党支部来说，如果没有明确的分工安排，很容易使它们在处理工作问题上走回老路。由于对两委职权的划分过于原则化，使得村中的“两委”就可以各取所需地援引制度条文，在具体职权问题上争执不下。

　　(三) 村党支部和村委会人员的素质不高。由于农村地区的发展比较滞后，教育水平不高，使得很大一部分地区的村党支部和村委会的人员素质不高。造成了他们在对国家有关村民自治方面的政策理解过程中出现不全面甚至偏差，他们在对政策的理解中往往只抓住对自己有利的一面，而忽视了整体全面的考虑，各执一辞，为“两委”关系的冲突埋下了隐患。同时，对于一些刚上任的村委会主任和委员来说，由于缺乏必要的工作经验，使得他们不能很好的同党支部就村民自治中的一些工作进行交流，甚至不能做到对村党支部的尊重并接受村党支部的领导，使得二者之间的隔阂和矛盾越积越多，最终导致了二者关系的不协调。

　　(四) 利益和权利分配方式变化引发的冲突。对农村地区的管理是从党的一元化领导开始的。农村地区的基本财产，从根本上说都是在党的领导下一步步积累起来的，而且一直以来都是由党支部负责带头处理农村的各项工作，可以说村里的经济资源和权威资源是掌握在村党支部手中的。村民自治的推行，村民委员会的建立，使得忽然之见原本掌握在村党支部手中的财产、事务等大权一并交给村委会，对于村党支部来说难免要产生一种大权旁落的失落感和被架空的感觉，认为这与一贯坚持的党的领导不相符合。同时，个别新当选的村委会，片面强调村民的自治，在如何接受党支部的领导方面发生了认识上的错误，急于向党支部要权、索章、接管财务等等，使得原本就难以接受新事物的党支部受到刺激而更加难以转变观念。

　　三、解决“两委”问题的相应措施

　　(一) 观念要转变。首先必须确立和维护党支部的核心领导地位不动摇。中国共产党是我们社会主义事业的领导核心，是民主建设的真正推动者。党对农村地区的领导是通过村党支部来实现的，坚持党的领导不动摇在村民自治过程中就要坚持党支部的领导不动摇。从另一方面来将，随着我国改革开放的深入，经济的发展使得农村地区的个体结构日益多元化，利益关系复杂化的倾向日益明显，要整合各种力量，理顺各方面的关系，调动各方力量顺利开展村民自治，必须有中国共产党这样一个强大的政治力量做后盾。对于村党支部来说，要努力适应市场经济的需要和农村经济社会发展的要求，主动接受新事物，自觉转变观念，与时俱进，实现领导方式的创新，支持和保障村委会工作的开展，做好本职工作，不要过分纠缠于具体的行政性事务的管理上，为村委会工作的开展提供好的环境。加强领导班子的团结，党支部成员和村委会成员要自觉加强自身学习，提高业务素质，顾全大局，从对党和人民负责的角度出发，求同存异，互相尊重，平等相待，做到心往一处想，劲往一处使，共同搞好村民自治工作。

　　(二) 对村委会和村党支部的分工进一步明确，加强可操作性的立法。党的领导主要是政治、思想、组织领导，因此，村党支部的主要工作应集中在贯彻党在农村的路线、方针、政策和上级党组织的相关决议决定，做好村民的思想政治工作和精神文明建设，根据各地实际情况，监督并督促村委会认真制定各项发展措施，顺利开展工作，对村委会工作中出现的问题要及时、公正、合理的提出意见和建议，这样充分体现了党管方向性大事的精神。而对于村委会的具体工作，首先村委会应主动接受村党支部的领导和监督，村民自治是党领导下的自治，是法律允许范围内的自治，村委会对村内工作中的一些大事必须向村党支部报告，并争得村党支部的支持。其次，根据《村民委员会组织法》第二条的规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”支持和组织村民发展生产，认真完成上级政府交办的各项工作。体现了村委会管具体事务的精神原则。此外，应进一步加强或修改《村民委员会组织法》或其它相关法律制度，以明确而具体的划分二者之间的职能权限，使之具体化，增强可操作性和指导性。

　　(三) 相关的制度设计。

　　1、形成村党支部和村委会联席会议制度。凡涉及村务的重大问题，如年度财务收支预测，经济和社会事业发展规划，上级下派任务等等由党支部和村委会讨论决定后交村民会议或村民代表大会讨论决定。

　　2、村委会向党支部汇报工作的制度，党支部不干涉村委会的工作并不是对村务工作不管不问，村委会要定期向村党支部汇报工作，对重大问题要及时汇报，以便协商解决。而村党支部在听却村委会的汇报后要提出相应的意见或建议，支持村委会大胆工作，以保障村委会对村务管理的权利。

　　3、“一肩挑”和“两票制”。“两票制”就是党支部要先经过村民全体投票或村民代表投票，获得村民最多信任票者才有资格去出任村党支部书记，得票前几位的党员，再由村里党员投票决定谁担任村党支部书记。经过这种过程产生的村支书就具备可村民认可的合法性基础，使得支部的权威扩大，也就可以在村里担当起领导的责任。“一肩挑”就是在村民自治中村党支部书记和村委会主任由一个人担任。实际有两种方式，一是，鼓励村党支部书记去竞选村主任，当选上村主任就具备了村民认可的合法性基础；另一种就是，经村民投票当选的村主任如果是党员则在村党支部中被推选为党支部书记，如果不是党员则要尽快培养入党。实现村党支部书记和村委主任的交叉任职一方面可以提高党在群众中的威信，增强其凝聚力和战斗力，有助于协调“两委”关系。另一方面，实现交叉任职有利于减少干部人员数量，降低行政成本，减轻农民负担。但不可忽视的是，交叉任职会形成权利的过分集中，削弱了相互监督的和制约的机制，导致腐败现象的产生。因此，在推行交叉任职的过程中必须强化健全监督机制。( 中国社会科学院政治学研究所 王琦 山东临朐县人大常委会调研室 田义明 )

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