我国政府将宏观调控纳入法治框架面临严峻挑战

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　　宏观调控仍将是今年政府经济工作的重点，“要继续加强和改善宏观调控”，确保经济平稳较快发展。但在加强宏观调控的同时，如何将宏观调控纳入法治框架中，恐怕是我们所面临的一大挑战

　　关于经济形势的主流判断是，宏观调控已经取得明显成效，而且，调控仍将继续。

　　国家发改委主任马凯最近表示，从目前情况看，制约经济发展的一些突出矛盾尚未完全消除，影响经济发展的深层次矛盾问题亟待解决。这些情况表明，宏观调控仍处在关键时期，如果稍有放松，就可能出现反复，甚至前功尽弃。

　　因此，去年12月初召开的中央经济工作会议表明，宏观调控仍将是今年政府经济工作的重点，“要继续加强和改善宏观调控”，确保经济平稳较快发展。但在加强宏观调控的同时，如何将宏观调控纳入法治框架中，恐怕是我们所面临的一大挑战。

　　2003年在地方政府主导下，加之过于宽松的货币政策诱惑，由投资驱动，中国经济进入一轮超常规的繁荣期，房地产、钢铁、电解铝等行业出现过热现象。政府决心抑制这种经济过热，进行宏观调控。

　　在去年10月底中央银行上调利率之前，宏观调控措施基本上是非市场化的行政性调控：银监会明令商业银行收缩对特定行业的信贷；国土资源部宣布暂停耕地转为非农用地的审批，全面清理开发区；发改委调高钢铁、电解铝、水泥和房地产4个行业的固定资产投资项目资本金比例；若干部门派出督查组全面清理一些行业的投资项目。

　　应当承认，这种非市场化的调控措施起效较快，效果是非常突出的。2004年投资增长率逐季下降，在一定程度上抑制了投资过热。但这种调控方式也带来了若干不良后果。

　　其一，调控仅触及供给，却未能抑制需求，从而扩大了供需缺口，未能真正抑制过热。这一点在房地产市场上表现得最突出。政府控制房地产投资本来是为了防止市场出现泡沫，而收紧土地和信贷供给的结果是：房产供应量减少，另一方面，需求却仍然相当旺盛。于是，在京沪等地，房价反而持续大幅度上涨。

　　其二，行政措施也意味着，企业将被区别对待，一些企业因调控而下马，另一些企业却可免于调控措施的冲击。最典型的体现在钢铁行业。比如，就在政府严厉整顿江苏、河北等地民营钢铁企业之际，几家外资与内地国有企业合资成立之钢铁企业却热闹开业。在宏观调控过程中，舆论一直对此有争议，尽管有关部门再三解释，也不能冰释人们的猜疑，因为行政性调控模式的确容易受到人为影响。

　　其三，行政调控还意味着，投资热随时可能反弹。迫于行政压力，地方不得不下马或缓建一些项目，但需求并未受到抑制。因而，那些正常建设项目的赢利水平将更高，投资的诱惑力也就更大。因此，一些地方政府应对本次宏观调控的对策是“就地趴下，匍匐前进”，只要政策稍有松动迹象，投资热将可能卷土重来。恐怕也正是这一点，令政府高官反复告诫，宏观调控处于关键时期，不能松懈。

　　然而，这种临时性的调控手段若长期化，可能导致一个更严重的后果，即强化某些学者所说的“新双轨制”。这种双轨制的基本特征就是以公共权力为背景，自下而上地寻找和套取已经市场化了的商品和服务价格体系与远未市场化的资金、土地、劳动力等要素价格体系之间的巨额租金。

　　因此，即使今年仍有必要保持甚至加强宏观调控，也需要以改善调控措施为前提。

　　变革的基本取向就是突出调控的宏观性。既然叫做宏观调控，就应当综合地利用各种宏观性的政策杠杆，包括财政政策、货币政策、汇率政策，而逐步减少或停用行政性的调控措施后一类调控措施不具有宏观性，尽管可能收效于一时，但却会为未来经济的健康发展留下诸多后遗症。

　　高层也提出，在今年的宏观调控中，要发挥市场配置资源的基础性作用，更加注重运用经济手段和法律手段。具体的措施，则需要在实践中探索。

　　中央已提出建设法治政府的目标，经济调控自然不应是法治的例外。首先，政府调控的权力需要得到法律的明确授权，而不应在法律之外自我授权，政府的管制措施也需要得到法律授权；其次，调控措施也应当平等地对待所有企业，而不应对不同所有制、不同规模的企业区别对待。

　　只有将宏观调控纳入这样的轨道，调控才不至于在具体实施中遭到扭曲，市场才可能健康发育。

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