揭开乡镇财务黑洞：腐败难禁严重侵蚀基层政权

　　安徽省合肥市由市纪委牵头和组织协调，相关部门参加，历时两年多，在全国率先对全市107个乡镇财务进行了彻底普查清理。由于采取了特殊手段，乡镇多年隐藏的"财务黑洞"得以充分暴露：白条子泛滥成灾、"小金库"比比皆是、"土票据"五花八门、工程造价虚高、干部长期拖欠公款、1000多人有违纪违规款。

　　合肥市委副书记、纪委书记黄同文说，长期以来，乡镇财务没有进行过认真彻底的清

查，制度的不完善加之多年积垢，使乡镇财务混乱不堪却又藏而不露，或者即使暴露也很少进行严查严管，导致腐败之风滋生蔓延，群众对此意见较大。乡镇财务存在的问题已严重影响到农村改革发展和稳定，恶化了农村干群关系，成为农村长治久安的大患，已到了非治不可的地步。如果不下决心把这些隐患认真解决好，从中找出封堵之策，基层腐败难禁，执政难有作为。

　　乡镇“财务黑洞”侵蚀基层政权

　　合肥市的这次乡镇清财行动源于孙集、山南事件。2001年，合肥市肥西县孙集、山南两个乡镇因财务管理混乱，违纪违法问题严重，发生了群众多次集体上访的恶性事件。乡镇干部本身也因受财务混乱的干扰，日常工作无法开展，山南镇政府工作人员最后每人一把锁，锁门拒绝办公。

　　随后的调查果然发现这两个乡镇财务管理存在严重问题：个人贪污挪用等违纪款近300万元，44名党员干部受到党纪政纪处分，其中乡镇领导干部10人，一般干部34人，另有9人被追究刑事责任。

　　孙集、山南事件在合肥引起了强烈的震动。合肥市委、市政府深刻反思和调研后，认为孙集、山南等乡镇财务管理上存在的问题，在其他乡镇同样存在，只是程度不同而已。于是，合肥市委、市政府决定，从2002年9月开始，历时两年对全市所有乡镇财务分期分批进行全面清理，清财中暴露的问题触目惊心：

　　白条子泛滥成灾，数量多，比重大。多数乡镇白条支出的比例为60%，一些乡镇甚至达到80%。单张白条支出金额最大的居然达到140万元。有相当数量的白条发票无经办人、证明人，有的甚至未经审批就支出了。在一些乡镇，白条借据都10年以上了，仍然没有及时追回欠款，时间最长的一张白条竟然长达32年。107个乡镇，共清理出百元以上的白条发票14万余张，金额达7.7亿余元。

　　乡镇票据管理失控，"土票据"五花八门。调查发现，90%的乡镇存在私设的"小金库"。一些乡镇票据使用五花八门，既有行政事业性收据，也有县区自制的"土票据"，甚至乡镇也自制"土票据"。有的票据下发多年没有进行缴销，导致乱收费、私设"小金库"、收入不入账甚至个人乱支出、乱制票据。在这次清理中，共清理票据8万多本，追缴票据1万多本，清理纠正93个"小金库"，撤销账户366个，追缴资金近4000万元。

　　乡镇建设工程混乱，普遍造价虚高。多年来，乡镇存在着大量无招投标、无预决算、无图纸、无验收的"四无"工程，同时，工程造价普遍虚高10-20%。肥东县梁园镇近年建设的10多项工程，投资1000多万元，干部群众对工程问题反映不断。清财组进驻后，一算帐就核减了277万工程款，核减率达到20%。在这次清财行动中，共审计、核查各类乡镇工程4000多项，核减工程款2226万元，追回多付工程款199万元。

　　乡镇"体外循环"的"包包帐"问题突出。乡镇实行"零户统管"后，各部门虽然不再单独设帐，但清理中发现不少乡镇部门仍保留着一些收支单据，形成"有据无帐"，长期游离于乡镇财务进行"体外循环"，群众称之为"包包帐"(即装在干部包包中的帐)。这些"包包帐"经多年积存斩不断、理还乱，成为乡镇财务管理中的一颗"毒瘤"。通过核查，共清理"包包帐"338个，审查后追回款额558万多元。

　　财务混乱的背后隐藏着严重的干部违规违纪问题。清理发现，有4400多名乡镇干部职工拖欠公款，仅清收的干部职工欠款就高达3530万元。近千名干部有违规违纪款，最高款额达23万元。另有97名党员干部拒不主动交待问题，清查后被立案处理，其中部分移交司法机关。

　　一些参与清财的基层干部说，造成乡镇财务混乱的重要原因是缺乏有效监督。对于财务问题，乡镇内部难监督，外部无监督，长期缺乏监督，加上制度存在诸多漏洞，致使乡镇财务混乱不堪，干部贪污、挪用等问题不断发生，国有资产大量流失，乡镇债务不断加重，群众反映十分强烈，严重影响了党和政府的形象。

　　长丰县纪委书记唐义干说，由于信息和权力的不对等，乡镇纪委连政府花了哪些钱都不知情，难以从内部进行监督。上级部门虽然对乡镇有审计，但大多流于形式。一个乡镇工程上百项，票据上万本分布在几十个单位，而县级审计部门只有十几个人，真正搞业务的也就几个人，无法对乡镇财务进行全面审计。一些乡镇甚至在主要领导离任时，也不进行审计。

　　制度的漏洞和监督的缺失，使乡镇财务混乱成为必然。一些乡镇主要负责人告诉记者，其实他们早就知道乡镇财务管理存在很多问题，但现在都是任期制，谁也不愿意冒风险揭开这个黑盖子，只好一任糊一任，致使乡镇财务混乱的情况长期隐藏在基层，越积越重，越拖越乱。

　　合肥乡镇的"财务黑洞"之所以彻底暴露，关键是采取了"宽严相济"的特殊方法："自查自纠从宽，被查被纠严究"。只要在自查自纠阶段主动自查并纠正问题的，不论这些问题的性质是否违纪违法，一律从宽；反之，如果集中核查阶段被发现则严格按照国家法律和纪律规定从严处理。在自查自纠阶段的最后一天，许多乡镇出现了干部职工排队退款的现象。肥西县刘河乡教委在自查自纠阶段的最后半小时，交出了坐收坐支的30多万元，并主动交出余额1万多元。长丰县三十头乡部分干部职工在最后一天主动退还未入账收入10万余元。在这一阶段，有4400多人主动归还欠款，900多人退出违纪违规款。在集中核查阶段，合肥纪委牵头的清财组，对97名党员干部进行了立案查处，其中有8人被移送司法机关追究法律责任。

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