评论：如何管理境外中国人

　　控制和杜绝盲目出国打工

　　严厉打击蛇头和人贩子

　　必要时启动应急保护机制

　　建立海外风险评估机制

　　本报驻伊拉克特约记者 陈宪忠 本报驻埃及特派记者 黄培昭

　　8名在伊拉克被挟持的中国公民终于获释，许多中国人感慨良多。这是自去年4月以来，中国人第二次在伊拉克遭绑架，牵动了所有中国人的心，影响面很广，如何管理境外中国人也引起舆论的广泛关注。本报特邀驻伊拉克特约记者陈宪忠、驻埃及特派记者黄培昭、驻美国特派记者刘爱成、驻俄罗斯特约记者常喆，就此展开讨论。

　　一、到底有多少中国人在境外就业

　　陈宪忠：目前在伊拉克的中国人，除了使馆人员和几名记者外，还有不到20名中国人，而前前后后被绑架的却达15人，概率实在太高了。在伊拉克，只要出个小事就是大事，全世界都会关注。我国政府为解救人质动用了大量的行政和经济资源，又是派专家小组，又是派营救小组，外交成本相当高。

　　常喆：中国对外劳务输出发展迅猛。1979年到2004年4月底，对外劳务输出已累计完成营业额280.7亿美元，累计派出各类劳务人员301.4万人。还有相当一部分是通过老乡或熟人，甚至是非法中介出去的，经常有人在海外遇到无法就业、生活窘迫和没有合法身份的困难。有数据显示，截至2003年底，福建省通过正规渠道在境外就业的只有4.7万人，通过非正规渠道到国外打工的人员估计有数十万人。所以，要具体说出有多少中国人在境外就业是很困难的。

　　黄培昭：2004年有2200万中国人走出国门，是25年前的100倍。中国的国际交往不断扩大，海外利益触角已伸向地球的各个角落，世界各地都能看到中国人的身影。这是大趋势，是好现象，现在关键是要学会在全球化的浪潮中“如何游泳和嬉水的本领”。

　　二、境外中国人遇到的风险是否越来越大

　　常喆：出国人数急剧上升，基数越大，遇到的风险自然越大，中国人在海外受袭击侵害的事件就越多。2004年，世界许多地区特别是中东地区形势很乱，也就成了走出国门的中国人的多事之秋。

　　此外，中国在海外的公民素质和企业素质，还不太适应这种国外环境，自我防范保护意识不够，比如事先只考虑商业利益，不评估安全成本；中国企业，特别是中国人在海外比较散，没有类似行会的组织进行保护；不大注意跟当地的政府建立和搞好关系；跟当地社会的融合也有一些问题。

　　黄培昭：据中国外交部领事司的统计，2004年海外发生2000起涉及中国人的案件，平均每天约5起。

　　三、许多中国人走出国门是不是盲目性很大

　　刘爱成：许多中国人到国外确实有极大的盲目性，对未来充满幻想。譬如，他们认为到了美国就能赚大钱。在美国洛杉矶，有不少从中国大陆来的“黑人”，他们花了10多万甚至数十万元人民币，通过各种途径搞到护照和签证，到了美国就铁了心要留下来。由于他们没有身份，所以只能打黑工，工资很低，不仅受老板的盘剥，甚至还有生命危险。

　　常喆：我国很多企业在“走出去”战略的指导下，有针对性地进军国际市场，这一部分中国人在境外的活动是有组织的。另外，确实有一部分中国人由于赚钱心切，在对所在国国情、法律等完全不知情的情况下，通过合法或者非法的手段来到国外，其盲目的行为给国家和亲人带来了不少麻烦。

　　黄培昭：中东是高危地区，这里的中国人达5万以上。大多数是通过正当途径来的，但也有通过非法渠道来的，有的则是签证早已过期而滞留不归的。许多人缺乏经商头脑，盲目性很大，在一个国家做不下去了，随便再换一个，并没有事先的市场调研，这样难免亏本和被动，结果就容易出事。许多人一点不懂驻在国的语言、制度和规定，自己做了违法的事，还不知道呢。这就给管理上带来很多麻烦。欧洲一些国家，有华侨联合会一类的机构，中东则没有。建立这样的组织很有好处，可以形成合力，联合自强，增加融入当地社会和同各方打交道的能力和筹码。

　　陈宪忠：在国外不是人人都可以赚大钱的，机遇和人的整体素质有很大关系。

　　四、境外中国人对中国的形象也是一个极大的挑战

　　常喆：中国的国际形象和中国人的国际形象是相互关联的。随着改革开放的推进和中国介入国际事务程度的加深，中国的国际影响力在上升，国际形象越来越好。

　　中国人的国际形象就要辩证地看了。一方面，中国人在海外的总体形象是好的。在俄罗斯，一些社会学研究机构曾进行过民意调查，结果显示，提起中国人，俄罗斯人首先想到的是勤劳等良好的品质。另一方面，许多在海外的中国人总体素质不高，给中国人的国际形象抹了黑。比如一些人在俄罗斯搞不法经营，偷税漏税，不正当竞争；有一些中国人热衷于搞内讧，被俄罗斯人瞧不起；中国人向独联体国家输入大量廉价商品，直接损害了中国商品的品牌，也损害了中国人的形象。我认为，中国人对本国和自身所处位置必须重新定位，要通过个体中国人的国际形象充实、丰富、树立中国良好的整体国际形象。

　　刘爱成：早先劳务输出的中国人素质较高，中国人给人的整体形象比较好。现在形形色色的中国人走出国门，有些非法移民的行为确实损害了中国人的整体形象。还有一些大款和贪官，虽然非常有钱，但许多人过于奢侈，除了沉迷于高尔夫就是到赌场豪赌，同样让人冷眼相看。这两种类型的人来自同一个国家，着实让美国人难以理解。

　　五、如何管理好境外中国人

　　黄培昭：客观上看，中国人走出去，对扩大国际联系，创造就业机会，争创外汇等大有裨益，不是什么坏事。积极的做法是，要出台到位的措施，将他们纳入科学而行之有效的管理框架内。

　　陈宪忠：如何控制和杜绝盲目出国打工是个新问题。像菲律宾的女佣是世界有名的，他们给国家带回了大量外汇。他们有语言上的优势，但更有敬业精神。我所了解的菲律宾女佣，在出国前从语言到技能要进行严格培训，不合格的不能出国工作。印巴的劳务输出遍及世界各地，声誉也非常好。应尽可能杜绝中国人盲目出国打工。要严厉打击那些以赢利为目的的蛇头和人贩子，对他们决不能手软。

　　常喆：对境外中国人的管理，主要是通过我国驻外使领馆实施的，除了在紧急情况时启动应急保护机制外，平时则对驻在国的华侨华人住址和人数进行登记，以利于及时提供安全保护；加强与境外中国人的沟通，通过华人团体关心、支持境外中国人的发展。

　　同时，中国驻外使领馆还密切跟踪驻在国的安全形势发展，必要时发布安全警告。此外，中国国内有关部门也增加了有关防范出国风险的教育和培训，比如外交部网站上就经常发布详细的出国注意事项。

　　针对突发事件，我国通常采取两套应急机制：一是启动外交部应急机制。二是启用驻外使领馆建立的处理突发事件的应急机制。应急机制的启动，并非一种单纯的技术操作，它是政府面对突发事件反应能力增强的一种表现，更代表政府处理突发事件的观念在转变，政府的危机意识在不断加强。随着走出国门的中国人日益增多，管理境外中国人的外交成本会相应增加。

　　黄培昭：去年11月初，中国成立了由外交部牵头的多个部委组成的“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”机制，协调处理相关重大事件。人们盼望有后续的行动和政策，尤其应该尽早建立海外风险评估机制，出台对境外中国人进行立法管理的具体措施。

　　六、中国在管理境外中国人问题上面临哪些困难

　　常喆：中国管理境外中国人的主要困难有以下几个方面。第一，中国使领馆的领事保护是有限度的，受到诸多条件和因素的限制：首先，使领馆在驻在国没有行政权力，更无司法权，不能使用强制手段。中国使领馆对本国国民的保护，无论是探视还是交涉，实际上是依据国际准则、国际惯例等敦促驻在国执法机关依法行使；其次，领事保护涉及国际法、驻在国和派遣国法律，情况十分复杂，中国使领馆对中国公民提供领事保护时，不能超越其执行领事职责的权限。第二，资金和人力上有时会出现问题。我国驻外使领馆领事部门人员少，有的馆领事官员身兼数职，往往分身乏术。在实施领事救助和保护时，部分公民身无分文，而中国暂时没有这方面的专项基金，往往要向当地的慈善机构、基金会和华侨华人社团求助。第三，难以掌握境外中国人的数字。非法出境以及非法滞留的中国人平时不与使领馆联系，这样，中国使领馆难以掌握所在领区到底有多少中国人，实施领事保护的时候也就会遇到意想不到的困难。

　　当然，中国驻外使领馆还是尽可能地对境外中国公民进行保护，如关注量刑是否公正、是否遭受歧视和虐待、参加开庭旁听和转达家属意见等。

　　黄培昭：现在中国使领馆最需要解决的问题，就是在广泛调查的基础上，掌握一手的情况，要求驻在国的中国人注册登记。比如统一建立电话、地址、身份证、护照号等方面的档案。出事时，可及时进行营救。境外中国人的自身形象和素质也应不断得到提高。

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