新闻评论：环保执法如何走出两高一低困局

　　正面向社会广泛征求意见的《上海市环境保护条例（修订草案）》，针对违法成本低等环保软肋进行了修改，大幅度提高了破坏环境的处罚标准，从原来的最高处罚额度20万元上升到50万元，并针对近几年的新情况增加了环境监督的范围。

　　据上海市环保局称，本次条例修订做到在环保的理念和标准上领先全国一步，环境保护的法律法规严于全国平均水平，违法追究的力度高于全国中西部地区，着力扭转环保执法中普遍存在的“两高一低”怪象，使上海的环保执法硬起来。

　　所谓环保执法中的“两高一低”是指环保守法成本高，执法成本高，违法成本低。事实上，环保执法中的“两高一低”是一个全国性的问题，是长期以来的环保执法困局。从某种意义上讲，这种执法困局是近年来重特大环境污染事故频发的根源所在，也是环境保护法规成为“豆腐法”，环境违法有禁不止的重要原因。

　　环境保护是我国的一项基本国策，改革开放以来我国非常重视环境保护立法。有专家统计，在全国人大及其常委会制定的法律中有十分之一涉及环境保护问题，足以说明我国对环境保护问题的高度重视。但是环境保护有一个重要特点，那就是防治污染需要高投入，监测环境也需要高科技。比如建设配套的治污排污设施，少则投入数十万元，多则需要投入数百万甚至数千万元。这样以来，就必然导致守法成本高和执法成本高。而按照法律经济学的观点，守法成本高和执法成本高，必然要求违法成本更高，这样才能有效遏止违法，给环境违法行为形成一定的震慑。

　　但我国当前的情况却恰恰相反，在守法成本高和执法成本高的前提下，违法成本却是惊人的低。比如此前发生的四川沱江特大污染事故，不仅造成了数亿元的直接经济损失，而且据专家估计污染事故对当地的环境影响将持续四五年之久，而环境执法部门对污染单位的最高罚款额却不得超过100万元。正在劲刮的“环保风暴”中，对投资数十亿元的特大电站项目，其违反环评法擅自开工建设的违法成本最高不过才20万元。试想，区区20万元罚款，对于一个投资上亿元的项目来说，简直是九牛一毛，施工中的“跑冒滴漏”也不止20万元呀！这样的处罚力度对违法行为谈何震慑力？

　　其实，守法成本高，而违法成本低，损害法律的公信力，造成事实上的法律不公，是严重违背法治精神的执法“怪胎”。西方有句法律谚语，叫做“任何人都不得因违法而获利”。意思是说，健全的法治，公正的执法，必须让守法者因自己的守法行为而获利，而决不能让违法者因为违法行为获利。而守法成本高、违法成本低的实质就是让违法者获利，使违法者对自己的违法行为支付了比守法者还要小的成本。这样的结果必然是促使守法者违法，让好人变坏。

　　是什么原因造成了环保执法中的“两高一低”怪象呢？笔者认为，这是我国法律的缺陷造成的。因为在我国的环保法律法规中，对环保违法行为设定的处罚方式和措施不足以震慑违法者。比如，对环境违法者一般只采取责令停工，并限期补办手续。多么宽容的态度，多么柔软的“杀威棒”！等于在一般情况下，违法者无需为自己的违法行为付出任何代价。法律只规定违法者在拒不补办手续，拒不整改的情况下，才进行罚款。而罚款的数额也是极其有限的，最高的环境污染罚款只有100万元，一般都在20万元，或10万元，甚至是5万元、1万元以下。这样的罚款数额对于中小企业或中小型建设工程可能还有些威慑力，对于那些“巨无霸”工程简直毫发无伤，不足以显示法律的权威和尊严。

　　在笔者看来，环保执法要硬起来，环保法规首先要健全和完善，自身不应有缺陷。当务之急是丰富执法手段，加大处罚力度，要让违法者确实感到“切肤之痛”，要让违法成本大大高于守法成本，让违法企业买不起单。从这个意义上讲，上海市拟定的最高50万的处罚额仍不足以遏止环境违法行为，应采取比例罚款制，不要设定最高限额。李克杰

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