中国新闻周刊:人大扩大权力有利于推动政府法治

　　在广东、浙江等地区，地方人大与行政机关之间的权力分配格局，似乎发生了一些的变化，正在向着宪法和地方人大与地方政府组织法所规定的状态靠近。人大扩大其权力，有利于推动整个政府照法治规则运行

　　中国的政治体制，大体上可以说是“议行合一”。从法律上讲，人大的权力至高无上，地方行政机关的首要职能，就是执行本级人大及其常委会的立法和决议。

　　那么，地方人大又是如何行使其权力的呢？《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明文规定：地方人大有权审查和批准国民经济和社会发展计划、预算；讨论、决定本行政区域内所有领域的重大事项；选举行政首长。选举权通常只能定期行使，日常行使的则是广义的立法权(包括制定地方法规、通过针对具体问题的决定、决议，以及建议)和预算审查权。

　　从法律上说，地方人大与行政机关的关系是非常清楚的，人大如何控制、监督行政机关，法律原则也相当清楚。尤其是人大拥有制定规则的权力和控制预算的权力，应当说完全可以控制和监督行政机关。

　　不过，长期以来，政治运作的现实是强行政弱人大。人大在行政首长人事方面的被动就不用说了，在立法与预算方面，也相当弱势。地方人大及其常委会对本级政府财政预算的编制基本没有发言权。行政部门提交给人大审议的预算报告粗枝大叶。人大审议报告的时间过于短促，无从对预算科目进行详尽审查。至于预算执行情况的日常监督，主要是靠财政部门报送的每月报表，依然缺乏开支细节。

　　至于立法方面，大量法规系由行政部门提出并起草草案，通常人大及其常委会都能通过，这就是各方诟病的立法部门化现象。人大代表在每年人代会上提出的议案，也没有多大法律效力，从行政部门那里得到的待遇，只不过比民众的建议稍好一些而已。

　　立法、预算硬不起来，固然与目前人大的结构有关，因为人大代表均系业余性质，缺乏立法的技艺和审查预算的专业知识。不过，人大常委会可谓人才荟萃之所，集中了离任行政官员，但他们也不能充分行使立法与预算审查之权。

　　可见，症结不在于专业化门槛，而在于制度上的某些障碍。事实上，人们可以反问，假如没有立法与审查预算的经验，又如何能够使代表及常委具有相应的技巧与专业知识？

　　可喜的是，近些年来，在广东、浙江等非公经济发达而民间社会发育也较为健全的地区，地方人大与行政机关之间的权力分配格局，似乎发生了一些的变化，正在向着宪法和地方人大与地方政府组织法所规定的状态靠近。

　　广州市第十二届人大三次会议近日审议通过《广州市人民代表大会议案条例》。其创新之处首先在于，赋予了人大代表以实际动议权。人大行使其职权，开会是主要形式。而在此前，会议议程是由常委会事先决定的。而上述规定则使人大代表通过提出议案，设定会议的部分议程，这就给了人大代表以一种很重大的权力。

　　而该条例也重新规定了人大与行政机关的关系。代表提出的议案经过议案审查委员会审核和审议后，大会主席团可以决定将议案列入代表大会会议议程，经审议可能最终成为关于代表议案的决议、决定。由此，该议案将上升为国家权力机关的意志，对行政机关具有约束力，行政机关必须予以执行。

　　至于预算方面，广东省人大率先尝试审查部门预算，每年所审查的部门预算多达上百个。成为数厘米厚的大手册。相对于其它省份的预算，这已经是非常大的突破。广东、浙江等地的人大正在通过细化预算，更有效地控制政府的钱袋子，向着“预算议会”的方向稳步迈进。

　　当然，似乎还有更多可做。比如，人大代表如何提高立法的技艺，提出的议案不会因为无关痛痒而被行政机关轻视。从制度设计角度考虑，是否可以为人大代表配备法律、行政等方面的专业助手？

　　人大代表或常委会审查预算也同样面临专业门槛。人大似乎有必要设立专门的预算委员会，同时设立预算办公室。前者是权威的预算审查机构，后者则为人大提供预算编制方面的技术支持。有了这样的专业力量，人大介入预算编制的时间就可以大大提前，据此，人大可以通过预算编制权力制衡行政机关，使之更为认真地执行人大的立法和决议。

　　从长远来说，一个硬起来的人大，也可能会带来某些弊端。但这是相当遥远的事情，在当下强行政、弱人大格局未有多大改变的情况下，人大扩大其权力，是有利于推动整个政府照法治规则运行，有利于防范政府任何一个部门滥用权力。因为，一个法治而廉洁的政府，存在于政治架构内部不同部门，即人大与行政机关、行政机关与法院之间的制约与平衡关系当中。若是关系失衡，即会导致一权独大，则整个政府体系的运转就会出现问题。当下我们所面临的很多问题就源于行政权力过于强势。通过改革，强化人大与法院，可能是实现优良治理的不二法门。　《中国新闻周刊》秋风

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